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试论法官的个性/马慧勇

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 03:04:14  浏览:9513   来源:法律资料网
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试论法官的个性
马慧勇[1]

摘 要:法官在司法审判的过程中难免要进行主观的价值判断,这一点现在已经得到比较广泛的承认。当代社会日新月异、复杂多元,普适性法律的地盘在缩小,法官临机应变能力的需要在增强,判决的完全可预测性几乎成了天方夜谭,因而很少有人还要坚持那种法官等于法律拟人化的僵硬公式。在判决的做出过程中,法官的个性在很大程度上起了支配作用。
关键词:法官的个性 自由裁量权 司法主观性

一、什么是法官的个性
现实主义法学家弗兰克(Jerome Frank)的司法判决公式很好地说明了非法律因素对法官自由裁量的影响,即:D(判决)=S(围绕法官和案件的刺激)×P(个性)。弗兰克认为,法官的个性是法官自由裁量的中枢因素,判决结果可能要依碰巧审理个案的法官的个性而定,法官的自由裁量结果由情绪、直觉、预感、偏见、脾气以及其他非法律因素所决定。[2]P27-34
到底什么是法官的个性呢?法官的个性可以概括为,在案件的审判过程中,法官自身的所固有的一些参与到判断中来的非法律因素的总称,包括法官个人的政治素质、文化底蕴、道德修养及一些不确定的情感因素。
那么,在审判过程中,判决到底是怎样做出的呢?首先,让我们来看普通人在日常事务中是如何做出判断的。其实,“判断的过程很少是从前提出发继而得出结论的”。“判断的起点正与之相反——先形成一个不很确定的结论;一个人通常是从这一结论开始,然后努力去发现能够导致出该结论的前提。”[3]P27在实际的审判过程中,决定判决内容的既不是法律规范也不是逻辑更不是概念。换言之,判决的作出总是先根据感觉大胆得出结论,然后到法律和学说中去小心求证——无非是东寻西找、各取所需,最后确定据以判决的法律规定(相关法律条文)——在这个过程中具有决定性意义的是法官的个性。
二、法官的个性在审判中的价值
现代社会生活更需要“能像机器那样被依赖的法律”[4]P144,——一种形式理性的法律。法律的首要特点是法律与道德的分离[5]P37,法律与权力的隔离,换言之,存在着一个独立的法律领域,即法律帝国。概而言之,法律的形式理性就是指这样一种状态:系统性的法典经职业法官通过正当程序加以职业化的解释、推理和适用。也即,法官的个性在审判中发挥着“超级自由裁量”的作用。质言之,必须承认司法主观性的客观存在,而且在法官的个性突现即是司法主观性的表现。
(一)法官的个性与法的局限性
法律具有规范、指引、评价、预测、教育的功能,法律的适用应当具有确定性,这种确定性就是体现在对相同或类似的行为,应当有相同或类似的处理。但是,法律始终是不确定的,它具有一定的局限性,存在着漏洞。法律的局限性,主要表现为:不合目的性、不周延性、模糊性和滞后性。普遍的法律规范和个案处理之间总是存在一定的距离,这是自由裁量权存在的现实基础[6],自由裁量权的存在是法官个性的内在应有之义。
对于法官的个性在审判中的作用这一客观存在视而不见,显然是一种不负责任的规则完美主义态度,它完全忽视了法官在抽象法律规范的具体化过程中所起的决定作用。规则完美主义认为,立法者具备完全理性,对于立法所要解决的问题具有科学圆满的认识,对于社会的规范需求具有完全的把握,而且基于语言的确定性和形式逻辑的完备性,立法者同时兼有充分的表达能力和准确的表达手段。因此,立法者完全有能力制定一个足以应付实践中所有疑难问题的规范体系,保证其完美无缺、逻辑自足,能够自动适应个案事实。而法官就像自动售货机,毫无独立意义,他所能起到的充其量是担当一个规范的简单套用者角色的作用。拿破仑曾认为,法律可以变为简单的几何公式,任何一个能识字并能将两个思想连接在一起的人,都能做出法律上的裁决。在这一意义上,法官成为机械的操作者甚至成为机械本身。
而事实上,社会生活总是处于变动不居状态,法律只能是对社会现象的合理反映和承认,越是活跃的社会关系就越难为规范所完全控制或者覆盖,就越有可能突破规范的限制,成为现有规范的对立面,因此为了协调社会生活的多边性和法律的稳定性,要求法官能够敏锐地观察到社会现实以及利益呼声,在既有的规范前提下,机智地解决这一矛盾。法官并非是规范的机械套用者,而是在社会现象的压力之下发展、创新规范内涵,同时寻求规范发展和社会进步的主体。
法官的个性存在的首要价值在于其能有效地克服法律的上述局限性。规则因素之不足可以以人的因素弥补,纯粹的法治的不存在的,只有具体、真实的人才能做法律所不能做的事,因而,应当认真对待人的因素,而不是回避和放弃这一问题。赋予法官一定的自由裁量权,能使法官充分发挥其主观能动性,消除法律的模糊性,作一个比喻:法官的自由裁量是法律中的一个连接变动着的外界的窗口,它使法官站在法律的缺口与流动的社会生活的交界处,从社会生活中发现和提炼生生不息的规则,以弥补法律的滞后性及不周延性,因而法律授予法官一定的自由裁量权,能扩大法律的涵盖范围,使法律的处延成为开放性的,增大法律的适用性;赋予法官自由裁量权,还能促使法官能根据时代的需要,对法律作灵活的解释,以避免法律的不合目的性,丹宁勋爵形象的比喻正好形象地说明了法官的个性弥补法律局限性的功能:“法官绝不可以改变法律织物的纺织材料,但是他可以也应该把皱折熨平。”
在法律漏洞成为不可避免的情况下,法官自由裁量权的存在显得很有必要,否则,法官在大量的纠纷面前束手无策,大量的社会冲突与纠纷得不到解决,这样的法院和法官多少是令人失望的,而民众一旦对法律的失望是通过对法院的失望表现和宣泄出来,这种危害就有可能扩大和加剧。所以,拉伦茨先生认为,不得拒绝审判的法官,无论如何有义务去解释法律,并且在法律有漏洞时,有义务去补充它,德国学者科因也指出,如果一个起诉的请求权的基础事实未为立法者所考虑到,那么,法院固然可以以该诉不能获得法律依据为由,予以驳回,但它可能因此违反正义和衡平裁判的义务,法律存在和法院存在的意义淡然无存。
(二)法官的个性与法的发展
法官的个性(自由裁量权)存在的另一意义是能促进法律的发展。具有普遍性特征的法律是根据社会典型情况而作的一般规定,换言之,法律规范不得不舍弃各个具体的社会关系的特征,而以抽象的一般人、社会生活中典型的场合、事件和关系作为对象来调整。在一般情况下这也能导致公平,但是,具体情况并非总是典型的,相对于典型情况存在许多变种,如果将其与典型情况一样,适用同一法律规定,必然会“削足适履”,导致不正义。法官的个性正是沟通一般正义和个别正义矛盾的桥梁,法官根据个案的具体情况,在法律没有明确规定时,行使自由裁置权,变通适用法律,以免因法律的规定与特殊情况不相宜而不公平地分配利益,力求每个案件都获得正当、合理地解决。
大陆法系的法官,处在成文法的文化氛围中,其自由裁量权对法律发展之促进,不如英美法系法官这是事实。但是,大陆法系的法官们运用自由裁量权对法律发展的推进作用仍不可低估。以法国为例,19世纪以来,法国虽然经历了几个不同的政治制度,但民法典基本没有多大变化,法典虽然没有变化,但执行法典的法官们在理解法律的内容时却静悄悄地发生了变化,所有这些,无不是法国法官运用自由裁量权对昔日的法律进行“偷梁换柱”的结果。
解决法律与社会生活相协调的问题不仅属于立法者之职责,法官亦有许多事情要做。因为,立法机关过多地修改法律会损害法律的价值,因既得利益集团的阻挠,立法步骤缓慢而麻烦,加之立法者的素质低下,社会转型的不确定因素的增加,都完全有可能难以完全从根本上修改或废除法律,指望通过更新立法的内容获得司法公正也不现实。因而,在法律运作过程中适当允许法官的个性发挥,使法律保持一定的开放性和灵活性,这种做法很是值得探讨的,如果立法与执法形成了这种良性的互动,法官就可根据社会生活发展的需要,把经济、政治、哲学方面的要求及时补充到法律中去,法律由此被看作是由法官补充完成的未完成的作品,在机制上保障了法律的发展随时代与时俱进。
(三)法官的个性与正义
“司法权与行政权独立,才会有自由的存在”。[7]司法权通过法院裁判权来体现。法院裁判权(court’s jurisdiction)则是一种权威,即听审、裁判及决定的权威。[8]根据马克斯•韦伯理论,权威可分为理性权威、传统权威和个人或组织的魅力型权威。[9]P162我国现在由政府自上而下推动的法治建设,其实就是个人或组织的魅力型权威在推进。[10]这当然是法制现代化必要的基本的动力机制,但若这种权威不因法制发展而转化成法律的理性权威,反而因此去支配法律,那么就不可能实现法制现代化。权威转化并不是否定个人或组织的魅力性权威,而是相对于法治,个人或组织的魅力性权威必须在法律之下。法院的权威裁判获得独立,是因为具有理性权威。
在具体的案件中,究竟什么是认定某一具体案件的事实,究竟如何根据特定案件选择所适用的法律,在这一过程中不能不投入法官的主观因素甚至个人感情。[11]虽然社会和法律职业本身对法官的人格提出了高于一般人的道德要求,但是也有的法官会辜负人们对他在这一方面的期望。法官是掌握司法权的一个职业群体,而根据人们关于权力的认识,只要是存在权力的地方,就会有腐败产生,而且绝对的权力必然导致绝对的腐败,这是自古不易的道理。如果法官手中的司法权可以不受任何约束,必然走向腐败。而且,司法的腐败是最严重的腐败。培根有一句名言:“一次不公的司法裁判比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流,而不公的裁判则把水源败坏了。”与之相类似的一句格言是:“法官的人格是正义的最后一道屏障。”换言之,如果法官也被腐化,不能够主持正义了,那么这个社会也没有什么正义可言了。龙卫球先生培根所言的评价无疑是很有道理的:司法的理论可以容忍一个才智平平但廉洁的法官,却无法容忍一个才智超群但腐败的法官。[12]可见,人们不仅要求法官具备熟练和高超的业务素质,而且要求其具备高尚的道德情操。司法腐败说到底是司法主观性的泛滥。
那么如何保证适当的司法主观性呢?
首先是法官内心的道德约束。这要靠提高法官的素质来实现。在西方国家,任何人要想步入法官这一行业,都必须接受很高的学历教育。例如,在美国,虽然法律没有明确规定具备什么样学历的人才可以充任法官,但从实践上看,美国的法官无一不是来自律师界,而在美国要想取得律师资格,首先必须获得法学硕士以上学位,并通过严格的律师资格考试,而且只有那些在律师行业中干得不错的律师才有可能成为法官。一个普通律师要成为法官通常需要十年左右的时间。正是由于法官职务的来之不易,而且由于法官所受的教育程度比较高,所以美国的法官一般都很珍视自己的名誉,因而也就比较容易做到从内部约束自己不被个人的私欲所左右,从而保持较高的道德修养和生活品位。有资料表明,美国自建国以来,其联邦法院系统的法官还没有出现过一例腐败的事件。
对于掌握权力者而言,仅仅靠他的内心约束还是远远不够的,因为内心约束在本质上是一种道德约束,而道德并不总是能够发挥其抑制不良诱惑的威力。我们虽然在感情上对法官的人格寄予了神话般的希望,但是法官却并不因此而成为圣人,法官和任何普通公民一样,有着自己作为普通人的欲望和需求。既然如此,那么对法官的约束就不能仅仅通过其内心的约束,而是还必须通过来自法官外部的约束,这就是程序的约束。我国古代的法官中的绝大部分虽然来自于在科举考试中获胜的知识分子,但是仍然不能避免司法官吏腐败现象的产生,尤其是到了封建社会的后期,腐败现象愈演愈烈,屡禁屡腐,就是因为没有建立起一套行之有效的程序制约机制。
程序制约是防止司法主观性泛滥的另一个重要因素。所谓程序制约,就是通过程序要件的满足,通过与程序的结果有切身利害关系的各方当事人的充分参与,形成对程序结果的制作者的外部约束,从而实现程序的公正。这种程序要件的满足,具体包括:第一,凡是利益受程序结果影响的人,应当有充分参与程序结果的形成过程的权利;第二,程序中相互对立的双方权利相同,义务对等,谁也不享有优于对方的诉讼地位;第三,制作程序结果的裁判者应当保持完全中立的立场,而不应当偏袒程序的任何一方;第四,法官的裁决必须产生于法庭审判活动全部结束之后,而不能在审判过程中对案件事实和适用法律问题所形成的理性认识的基础之上,而不是他在审判活动之外所产生的预断、偏见或传闻的基础之上;第六,法官的裁判必须以程序的各方参与者在程序中所提出的有效意见、主张和证据为依据,而不能将一方或多方参与者的观点和证据任意地加以排除;第七,裁判者应当实现完全的个人独立,只服从法律,不受任何来自与程序处理结果无关的机关、团体和个人的干涉;第八,除非有法定不应当公开的情形,程序应当完全公开,使当事人和社会公众充分了解程序结果的制作过程;第九,裁判者应当为其制定的程序结果进行充分的论证,也就是在裁判中详尽地说明判决的理由;等等。很显然,程序要件的满足要求程序的参与者通过平等地行使权利来实现对法官权力的监督与制约;它排除一切来自凌驾于程序之上的权力,也排除一切来自程序之外的干扰。
实现司法公开,实现对法官司法权力的制约,必须提高法官的素质及完善诉讼程序。只有当法官素质在整体上有了很大提高,而诉讼程序也有了长足进步的时候,才可以指望“公平如大水滚滚,正义如大河滔滔”的法治局面的出现。
三、如何培养法官的个性
法官的个性培养,是一个接受他律并经过内在良心调整达到自律的过程。他律,最主要的就是监督。而最有效、最经常、最基本的监督,是法院内部监督。这种监督不仅仅是对法官行为的规范,对审判权的制衡,同时,是对法官的爱护和保护。完善的内部监督机制,将审判监督与纪律监督紧密结合起来,让监督贯穿于审判工作的各个环节来维护良好的司法秩序,尽量排除干扰,将法官从复杂的人际关系中解脱出来,保证司法的公正与效率。自律,就是法官要自我约束、自我控制,把个人的一言一行自觉纳入法官的个性规范中去。要做到自律,必须树立唯法至上的理念和追求公正的强烈意识。法官只有追求公正的坚强理念,才能有正确的道德价值取向,把法律信仰作为法官最基本的价值观念,真正在灵魂深处忠实于法律。法官只有获得对法律信仰和正义追求的精神支持,才能带动内心严格的理性自律,从而产生巨大的工作动力和无私无畏的勇气。始终保持自己崇高的职业操守和司法人格,让人民群众实实在在地感受到人民法官既是传播法律的使者,也是涵养道德的楷模。[13]
培养法官的个性,使司法主观性与法律客观性有机结合起来,具体包括以下四个方面的内容:
(一)法官的威望与人格魅力
有人说,我国法官的个性犹如我国法院判决书的书写模式一样——千篇一律,几乎没有什么特点可言。因而我国法官的威望与人格魅力的作用并未得到充分的重视与体现。法官的人格魅力是法官内在道德涵养的综合体现,而法官的人格魅力对于公正审判的实现或某些制度的实施也都具有十分重要的作用。就此,日本学者谷口安平曾论述到,由于“吸收了大陆传统自成一个专业系统的日本司法官在社会上享有很高的权威和威信,一般人对法官的个性与公正性抱有很强的信赖感。法官能够独立地执行其职务,很少受律师以及其他方面的影响。美国联邦系统的法官和德国的法官也是如此,这使他们有可能发挥‘管理型’的作用”。此外,在我国诉讼制度史上享有盛名的“马锡武审判方式”之所以能取得成功并广为流传,显然与马锡武本人公正廉洁的人格魅力是分不开的。
法官威望的建立与人格魅力的培养是法官日常道德修养的积累与结果,在法官审判日益走向独立与自治的今天,每一位法官都应注重自己对高尚的品质、健康的人格、社会良知、温和的性情、稳定的情绪等综合因素的培养,以建立自己良好的社会声望,展示自己的人格魅力,只有这样,法官才能通过自己的工作——公正、高效地审理案件而赢得公众的信任和社会的肯定,并逐步恢复民众对司法公正性的信心。
然而,由于法制不健全、不完善的客观事实,我国法官在事实上比公开承认法官自由裁量权的英美法系国家的法官,握有更大的自由裁量权,可以说,他们在悄悄地行使自由裁量权,并且滥用自由裁量权的现象十分普遍、突出,这已经是一个不争的事实。
(二)法官公正自由裁量的能力
法官的裁判过程实质是法官的自由裁量权的运作过程,裁量权的使用科学合理,裁量就恰当、公正;裁量权运用得不好,裁量就可能失当、不公正。因而,裁量公正实质就是法官自由裁量权使用得公正。[14]笔者认为,为实现法官自由裁量权公正,应着力培养法官的综合素质:
1、精通的业务素质。这是法官正确行使自由裁量权的前提。这是法官行使自由裁量权的基础。首先,法律对法官工作而言,是其工作的规则。法官在有法可依的情况下,若不了解、不熟悉这些规则,就不能进行正常的工作。尽管在英美法系使用判例法作依据的国家,法官同样要熟悉案例指导规则,熟悉其操作运用规范及要领。其次,从法律对法官赋予的审判权力而言,法律是判案裁处的根本,是权力行使的依据。离开了法律要旨,就不能正确行使法官的审判权,不能正常地处断案件。因此,法官要正确行使自由裁量权,就要具备较高的法学理论,要能领会法律的精神实质,并能将法律精神融会到整个审判实践,使法律在日常审判工作中运用自如。在无法可依的情况下,也应将法制的主旨精神和科学裁断案件的方法弄清楚。需要明确,法官熟悉业务,仅对法学有所精通还不够,还必须对法学的相关科学有所了解。
2、高尚的道德素质。这是法官行使好自由裁量权的内在约束。法官如果没有高尚的职业道德,不具备秉公执法的思想,在司法活动中不能做到依法办案,不能视公正如生命,不可能实施好法律、执行好法律。法官要行使好自由裁量权,必须要有公正办案的良好思想,养成不畏权势,不徇私枉法,不为利益所倾的优良品德。
3、良好的外部环境。这是法官行使好自由裁量权的外在要求。法官要正确行使自由裁量权,最重要的是这种权力不被外部环境所影响,不受任何外界权势所制衡。我们要切实为法官创造一种正确行使审判权力的社会环境。要创造这种良好的社会环境,当前应尽快解决好法院科学设置和法官管理监督问题。
(三)法官平衡法律变革的能力
法官对法律的变通适用。这是最通常的潜移默化的法律变革,其中,法官的作用尤其重要。法官的主要职责是裁定纠纷,作为一般原则来说,我们不能要求法官去承担建立未来法律制度的任务,但是,法官是最直接并且是最先对社会向法律提出新问题作出反应的,即使面对法律未加规定的情形,法官也不能以此为由而不履行其进行裁决的义务;在法律的适用与现实社会情况发生冲突时,法官负有公平决断的义务和职责。并不能完全依赖法律明文规定的教条进行裁决,而必须考虑法律原则的选择,比如,社会形势、风俗习惯及政策等诸多因素,主动地参与平衡协调以期作出真正权威的判决。法官在司法过程中作出的这种具有胆识的、决定性的、有时甚至是反传统的创造性行为,克服了法律的停滞和衰败现象,保障了法律的权威。
另外,法官对法律变革的作用还体现在对法律作出符合现实情况的法律解释之中,法官对于法律是无权进行修改或制定的,但是在适用法律的过程中,法官要理解法规用语的含义与范围就必须对其进行解释。这种解释并非仅仅停留在法律规范的形式之上,还要建立在对立法者意图和目的的充分发现和了解的基础上。法官可以独立地、审时度势地就该法规的社会形势、风俗和自该法规通过之时至今是否已发生一种显著的、实质性的和明确的变化作出判断,并在不违反原法律制定者意图以及一般法律原则的基础上作出适时的解释,并依此在司法过程中作出适合一般性正义的判决。
(四)法官与时俱进的品质[15]
如何才能保障法官的公正司法,我们仍然是不明就里的。若只强调外部监督,[16]或以政治、道德灌输,其实际效果,凡是有眼睛的人都看得出。美国法官群体,其外部管束是最为匮乏的,[17]却成为不同行业中最受尊重的。其法官群体却是社会上最有权威、最受人敬重并且最少腐败的一个。不仅美国,英国法官自1830年以来就没有因为严重行为不当而受解职处分者。日本京都大学历年社会调查报告也表明法官是社会公信度最高等群体。[18]为什么?那是因为他们的素质,从内心长成的荣誉感促进自律,[19]如此方受人敬重。美国人认为司法机关是法律和正义的基本构架的积极塑造者,故而要求大法官必须并且真正地依据其职责和授权进行审判,他必须具备哲学家、历史学家和预言家的综合能力与智慧,以及非同寻常的耐心。而且美国人也认为,一位法官必须是查士丁尼、基督和约翰•马歇尔的结合体。[20]P116只有这样的法官才可充任社会正义的最终裁判者,保障法律的无上权威,真正形成对立法权和行政权的制约。正如马克思所说:“法官除了法律外,就没有别的上司。”[21]P76
因此,培养法官的个性要注重法官与时俱进的品质。
法官要职业化。法官作为国家司法权的载体,尽管其职业能力使他们掌握了影响社会的强大力量,但只有将这种力量与法官为民众谋福祉、为社会担道义的高尚职业精神相结合,法官职业才可能与社会大众具有亲和力,才有可能在社会中求得充分的身份和物质保障,并在司法独立的意义上获得令人羡慕的自治“特权”,进而赢得为社会大众所尊崇的职业声望。法官职业与其他任何法律职业一样,尽职尽分、理想崇高,是自己安身立命、兴旺发达的根基所在;一旦根基缺失或腐烂,就不会有社会信用,就不会有与社会大众的亲和力,就必然蜕变为借自己的法律知识和技能以及在制度上拥有的便利一味谋私的利己群体。[22]
法官要有良知。一是良好的知识结构,这种知识结构不仅仅指法律专业知识,还包括各种各样广博社会知识与社会经验,对社会生活的经验也是法官处理好案件的基础,法律是一项专业性非常强的社会工作,离开专业知识从根本上就不具备做法官的最起码条件;二是良好的认知水平,包括认识、判断、推理案件的能力,具体而言是快速领会案件基本情况,把握案件双方争执焦点,并准确做出谁是谁非的判断的能力;三是良好的道德水准,就是说在认识案情,把握案件所适用的法律后,真正按照客观、公平、公正的原则处理案件,做到不偏不倚,问心无愧;四是法官对案件处理的适当性,因为法律往往可以给予法官一定的自由裁量权,在这一范围中,无论法官如何选择都是符合法律的,也是合法的,这时如何对案件作出适当的判决就显得特别重要;五是法官本人对法律的尊重程度与忠诚程度,这里着重强调的是法官绝不能将法律当做为自己在社会上谋取便利的工具。
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广元市重大建设项目稽察试行办法

四川省广元市人民政府


广元市人民政府印发《广元市重大建设项目稽察试行办法》

   现将《广元市重大建设项目稽察试行办法》印发你们,请遵照执行。
二○○二年四月二十四日


 广元市重大建设项目稽察试行办法


   第一条  为了加强全市重大建设项目的监督,保证工程质
量和资金安全,提高投资效益,根据《四川省重大建设项目稽
察办法》,给合广元实际,制定本办法。
   第二条  对全市重大建设项目的监督,实行稽察特派员制度。
   由市人民政府派出的市重大建设项目稽察特派员,对全市
重大建设项目的建设和管理进行稽察。
   第三条  市发展计划委员会负责组织和管理全市重大建设
项目稽察工作。市重大建设项目稽察特派员办公室,负责协调
稽察特派员在稽察工作中与市政府有关部门和有关县区的关系,
承办建设项目稽察的组织工作和稽察特派员及其助理的日常管
理工作。
   拟派稽察特派员的市重大建设项目(以下简称建设项目)名
单,  由市发展计划委员会确定,或由市发展计划委员会商市级
有关部门后确定。
   第四条  建设项目稽察工作,坚持依法办事、客观公正、
实事求是的原则。
   稽察特派员与被稽察单位是监督与被监督的关系。稽察特
派员不参与、不干预被稽察单位的日常业务活动和经营管理活
动。
   第五条  建设项目稽察工作,实行稽察特派员负责制。
   稽察特派员履行下列职责:
   (一)监督被稽察单位贯彻执行国家有关法律、法规和方针
政策的情况,监督被稽察单位有关建设项目的决定是否符合法
律、法规和规章制度规定的权限、程序;
   (二)监督检查建设项目的招标投标、开工建设条件、工程
进度、工程质量、竣工验收等情况,跟踪监测建设项目的实施
情况;
   (三)监督检查被稽察单位资金使用、概算控制的真实性、
合法性。
   第六条  稽察特派员对建设项目,一般每年进行1至2次现
场稽察,对其中的少数项目从招标投标到开工建设直至竣工验
收进行跟踪稽察,也可以根据实际需要,不定期开展专项稽察。
   稽察特派员开展稽察工作,可以采取下列方式:
   (一)听取被稽察单位主要负责人有关建设项目的情况汇报,
在被稽察单位召开与稽察事项有关的会议,参加被稽察单位与
稽察事项有关的会议;
   (二)查阅被稽察单位有关建设项目的财务报告、会计凭证、
会计账簿等财务会计资料以及其他有关资料;
   (三)进入建设项目现场进行查验,调查、核实建设项目的
招标投标、工程质量、工程进度等情况;
   (四)核查被稽察单位的财务、资金状况,向职工了解情况、
听取意见,必要时要求被稽察单位主要负责人作出说明;
   (五)向行业主管部门、财政、审计、建设等有关部门及银
行调查了解被稽察单位的资金使用、工程质量和经营管理情况。
   市发展计划委员会根据需要,可以组织稽察特派员与财政、
审计、监察、建设等有关部门人员联合进行稽察,也可以聘请
有关专业技术人员或抽调县、区有关人员参加稽察工作。
   条七条  被稽察单位应当接受稽察特派员依法进行的稽察,
定期、如实向稽察特派员提供与建设项目有关的文件、合同、
协议、报表等资料和情况,报告建设和管理过程中的重大事项,
不得拒绝、隐匿、伪报。
   第八条  市政府有关部门和有关县区政府应当支持、配合
稽察特派员的工作,为稽察特派员提供被稽察单位的有关情况
和资料。
   市发展计划委员会应当加强同财政、监察、审计、建设等
有关部门以及银行的联系,相互通报有关情况。
   第九条  稽察特派员对稽察工作中发现的问题,应当向被
稽察单位核实情况,听取意见;被稽察单位提出异议的,市发
展计划委员会可以根据具体情况进行复核。
   第十条  稽察特派员每次对建设项目进行的稽察工作结束
后,应当及时提交稽察报告。
   稽察报告的内容包括:建设项目是否履行了法定审批程序;
建设项目资金使用、概算控制的分析评价;招标投标、工程质
量、工程进度等情况的分析评价;被稽察单位主要负责人经营
管理业绩的分析评价;建设项目存在的问题及处理建议;市发
展计划委员会要求报告的或者稽察特派员认为需要报告的其他
事项。
   第十一条  稽察报告由稽察特派员负责提出,经市稽察特
派员办公室审核后,  由市发展计划委员会负责审定;重大事项
和情况,由市发展计划委员会向市政府报告。
   第十二条  稽察特派员在稽察工作中发现被稽察单位的行
为有可能危及建设项目工程安全、造成国有资产流失或者侵害国有资产所有者权益以及稽察
特派员认为应当立即报告的其他紧急情况,应当及时向市发展计划委员会提出专题报告。
   第十三条  稽察特派员由市发展计划委员会提出并报经市
政府同意后任免。
   稽察特派员应当熟悉并能贯彻执行国家有关法律、法规和
方针政策,熟悉项目建设和管理,坚持原则,廉洁自律,忠实
履行职责,  自觉维护国家利益。
   一名稽察特派员一般配备2—3名助理协助工作。
   第十四条  稽察特派员及其助理对建设项目的稽察实行定
 期轮换制度,负责同一建设项目的稽察一般不得超过3年。
   第十五条  稽察特派员的派出实行回避原则,不得派至其曾经管辖、工作过的建设项
目或者其近亲属担任被稽察单位高级管理人员的建设项目。
   第十六条  稽察特派员开展稽察工作所需费用由市财政列
入预算,按年度专款拨付。
   第十七条  稽察特派员及其助理开展稽察活动,参照行政
执法的有关程序进行。
   第十八条  稽察特派员及其助理不得泄露被稽察单位的商
业秘密。
   第十九条  稽察特派员及其助理在履行职责中,不得接受
被稽察单位的任何馈赠、报酬、福利待遇,不得在被稽察单位
报销费用,不得参加被稽察单位安排、组织或者支付费用的宴
请、娱乐、旅游、出访等活动,不得在被稽察单位为自己、亲
友或者其他人谋取私利。
   第二十条  稽察特派员及其助理在稽察工作中成绩突出,
为维护国家利益做出重大贡献的,给予奖励。
   第二十一条  稽察特派员及其助理有下列行为之一的,依
法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
   (一)对被稽察单位的重大违法违纪问题稳匿不报或者严重
失职的;
   (二)与被稽察单位串通编造虚假稽察报告;
   (三)有违反本办法第十八条、第十九条所列行为的。
   第二十二条  被稽察单位发现稽察特派员及其助理有违反
本办法第十八条、第十九条及第二十一条中的第(一)项、第
(二)项所列行为时,有权向市发展计划委员会和市政府报告。
   第二十三条  被稽察单位违反建设项目建设和管理规定的,
市发展计划委员会依据职权,可以根据情节轻重作出以下处理
决定:
   (一)发出整改通知书,责令限期改正;
   (二)通报批评;
   (三)暂停拨付国家建设资金;
   (四)暂停项目建设;
   (五)暂停有关县区、部门同类新项目的审查批准。
   涉及市政府其他有关部门和有关县区政府职责权限的问题,
移交市政府有关部门和县区政府处理。其处理结果应报市政府
并抄送市发展计划委员会备案。
   重大问题的处理决定,应当报市政府批准。
   第二十四条  市发展计划委员会发出限期整改通知书后,
应当跟踪监测整改情况,并适时组织复查,直至达到整改目标。
有关县区、部门和单位应当根据整改通知书的内容和要求,认真进行整改。
   第二十五条  被稽察单位有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:
   (一)拒绝、阻碍稽察特派员依法履行职责的;
   (二)拒绝、无故拖延向稽察特派员提供财务、工程质量、经营管理等有关情况和资料的;  (三)隐匿、伪报有关资料的;
   (四)有妨碍稽察特派员依法履行职责的其他行为的。
   第二十六条  本办法自公布之日起施行。

 

关于建筑施工企业三类人员安全生产考核和安全生产许可证核发管理工作有关事项的通知

建设部办公厅


关于建筑施工企业三类人员安全生产考核和安全生产许可证核发管理工作有关事项的通知

建办质[2005]20号


各省、自治区建设厅,直辖市建委,江苏省,山东省、浙江省建管局,新疆生产建设兵团建设局,各有关单位:

  建筑施工企业三类人员安全生产考核和安全生产许可证核准两项行政许可(以下简称“两项行政许可”),是强化建筑施工安全生产管理的重要手段。目前,全国各地两项行政许可的审批和管理工作陆续进行,但工作进展不平衡。有的地区建设主管部门对实施两项行政许可制度的组织工作不到位,审查和发证工作进展缓慢;一些从业人员未经安全生产考核,仍然担任企业三类人员相关职务;部分施工企业未取得安全生产许可证,仍继续从事建筑施工活动;一些建设单位不了解施工企业具备安全生产许可证是申领施工许可证的条件之一,出现由于中标企业尚未取得安全生产许可证,导致建设单位无法申领施工许可证等问题。为保证两项行政许可工作的规范、顺利进行,现就有关事项通知如下:

  一、各地建设主管部门要充分认识两项行政许可是从源头上加强安全生产监管的有效措施,切实提高贯彻实施两项许可制度的自觉性和紧迫性。要加大宣传力度,充分利用新闻媒体向社会广泛宣传,把两项行政许可制度的主要精神和基本内容宣传到建设,施工、监理、招标代理等单位和机构。督促有关人员及时参加建设主管部门组织的安全生产考核;督促施工企业在从事建筑施工活动前,依法申领安全生产许可证;同时,要告知并积极引导建设单位在工程招标时对投标人是否申领安全生产许可证进行审查。

  二、有关建设主管部门要制定工作计划,加快工作进度,严格按照法定条件、程序和时限实施两项行政许可。对于近三年来发生过三级以上施工安全事故或在2004年度发生过施工安全事故的施工单位,各地要严格审查其安全生产条件及各项申报材料。对建设主管部门工作人员在两项行政许可工作中,违反法定程序、滥用职权、玩忽职守,向不具备条件的人员和企业颁发考核合格证书或安全生产许可证的,要依法追究其法律责任。

  三、各地建设主管部门要认真做好安全生产许可证和施工许可证两项制度的衔接工作。在审核发放施工许可证时,依法对已经确定的建筑施工企业是否有安全生产许可证进行审查,对没有取得安全生产许可证的,不得颁发施工许可证。

  四、各地建设主管部门要加强对两项行政许可的日常监督管理。对未取得安全生产考核合格证书的人员,企业不得聘任其担任三类人员相关职务。对未取得安全生产许可证从事建筑施工活动的施工企业,或虽已取得安全生产许可证、但不再具备安全生产条件的施工企业,要依法进行处罚。

  五、各地建设主管部门要建立信息公示制度,认真做好两项行政许可有关信息的上报备案工作。在2005年6月1日之前,将本地区已颁发的建筑施工企业三类人员安全生产考核合格证书和安全生产许可证信息报我部备案(证书信息上报操作方法见“建筑安全生产监督管理信息系统”);今后新审查或者考核颁发的证书信息,各地要在每季度末定期报我部备案;对证书的日常管理信息,如暂扣、吊销、撤销、变更等,各地要在作出决定10日内通过网络报我部备案。

中华人民共和国建设部办公厅
二○○五年三月二十三日



  备注:

建筑施工企业安全生产许可证和三类人员安全生
产考核合格证书信息备案操作方法

  根据备案及信息公示需要,建设部为各省级建筑安全主管部门提供了一个数据标准接口以及非常详细的帮助,下载后,按照格式要求填写完毕,将数据导入即可,具体操作方法:

  进入“建筑安全生产监督管理信息系统”(http://www.jzaq.net)主页面,点击“建筑施工企业安全生产许可证公示”和“建筑施工企业三类人员考核合格证公示”,进入“管理部门证书维护”,输入本省安全事故快报的用户名和密码(见安全事故快报授权书),即可进入证书维护页面,进行相关的操作。

  1、对于已使用“省版建筑施工企业安全生产许可证和三类人员考核合格证管理系统”(以下简称“省版安全许可系统”)省市数据备案的操作方法:

  1)通过省版安全许可系统进行证书信息的发布后,进入“安全合格证管理”或“企业许可管理”模块,点击“导入安全许可证”按钮,将本省三类人员证书信息以及企业许可证信息导入到公示系统中;

  2)对导入的三类人员安全合格证以及企业许可证信息进行检查,确认导入信息是否准确,确认信息无误后,点击“发布”按钮,进行本省的信息发布,公众即可通过公示系统进行相关信息的查询。

  2、对于未使用省版安全许可系统省市数据备案的操作方法:

  1)进入“证书接口下载”模块,下载标准接口,按照格式要求将上报数据填写完毕;

  2)进入“证书导入”模块,点击“浏览”按钮,选择填写好的的数据,点击“导入”按钮完成数据的导入,导入过程中系统会自动检查填写的数据,对于填写不准确的数据系统不予导入,需重新检查填写的数据再进行导入工作;

  3)数据成功导入系统后,进入“安全合格证管理”或“企业许可管理”模块,对本地区的三类人员安全合格证以及企业许可证信息进行检查,确认导入信息是否准确,确认信息无误后,点击“发布”按钮,进行本省的信息发布,公众即可通过公示系统进行相关信息的查询。对于错误的证书信息,可以通过再次导入进行覆盖更新,也可以直接将该证书删除,重新进行数据导入。

  各省在数据备案过程中遇到有关问题,可通过质量安全司为各省建筑安全行业管理部门建立的行业BQQ进行有关问题的交流,行业BQQ用户名和密码见第一次联络员会议上发的BQQ授权书,BQQ下载地址:http://www.ccir.com.cn/ftp/bqq315.exe,服务器名称:ccir.com.cn,端口:8000。

  联 系 人:建设部质量安全司 张强

  联系电话:010-68393920

  技术支持:建设部安全系统项目组

  联 系 人:任淑芬

  联系电话:010-88018260转813

  邮  箱:renshufen@126.com

  Msn:helpyou286@hotmail.com



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