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合同成立要式性之质疑/金荣标

作者:法律资料网 时间:2024-05-18 09:03:33  浏览:9861   来源:法律资料网
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合同成立要式性之质疑

金荣标
(西南政法大学 重庆 沙坪坝 400031)


摘要:合同的成立唯一要件是当事人合意。要式要物性之功能在法律规范中体现为生效要件、对抗要件或证据要件等功能。合同成立的非要式性有利于贯彻合同自由、意思自治和鼓励交易原则
关键词:合同的成立和生效、要式性、要件
一、 问题的提出
新合同法制订以前,国内法学界在理论上和实践上一直对合同的成立和生效是否要区分、如何区分争论不休,并且长期以来有大量的司法判例判决合同不成立之情形。新合同法颁布后,国内学者几乎都主张对合同的成立与生效应当进行严格区分。但同时有许多人对它们的构成要件上却又模棱两可,造成合同成立与生效再次模糊。类似“如果法律、行政法规定合同的成立必须经过批准、登记的,那么只有获得批准、登记以后,合同方为成立”的论述 ,在学术著作中到处可见 ,在法律文件中也有体现。
学述和立法上都认为:合同的成立除具备一般要件外,还须具备一定的特殊要件,即要式要件或要物要件。究其实质是对合同形式的特别要求,该要求得不到满足,合同就不成立。这是国内学术界普遍认为的观点,笔者不敢苟同。合同是双方当事人意思表示一致的结果,只要有当事人的合意,合同即可成立;除此之外,别无条件可言。
二、 合同成立与生效的区别
就要式性而言,严格区分合同的成立和生效有特别重要的意义。无论在理论上,还是实践中,长期以来就没有对它们作严格的区分,而使许多已经成立但尚未生效的合同,或被确认为不成立,或被确认为无效,而实质上应当为合同成立但尚未生效、或效力未定、或可撤销、可变更、或无效,不是二选一的选择题,而是多选一,并且排除了不成立的选项。
合同的成立和生效的区别主要表现在以下几个方面(为方便说明,图示如下):
区别 合同成立 合同生效
性质 事实问题 法律问题
目的(功能) 确认合同是否存在 运用法律判断合同有无效力,及效力如何
价值观 对事实的评价 对合同合法性的评价
立法政策考虑 体现合同自由原则 体现国家公权力对合同自由原则的干涉
构成要件 主体的多数、有标的、双方当事人的合意即可 一般要件:主体适格、客体适格(标的合法、妥当、确定、可能)、意思表示真实;特殊要件:要式要物
构成要件瑕疵的后果 未达成合意,合同不存在,当事人仅负缔约过失责任 要件瑕疵有多种后果:无效、效力未定、可撤销可变更等,当事人负返还原物、赔偿损失或缔约过失责任
对相关第三人的影响 合同不成立,第三人与当事人之一所为的一个合同行为,不受不成立之合同行为影响 合同有效力瑕疵,第三人与当事人之一所为的一个合同行为,受不同瑕疵造成后果的影响也不同。
很明显,合同的成立和生效在性质、目的、立法政策的考虑、价值观以及在瑕疵时的后果方面具极其大的差别。虽然以上对比之基于它们的总体而言,但可以清楚看到正确划分两者的界限确实十分重要。就要式性而言,若将其作为成立要件,则合同由于缺乏一定的形式而不成立,所发生的后果是过失方负缔约过失责任。这样就会出现令人十分不愿发生的情形:双方当事人就合同的其他内容,经过要约和承诺,都已经达成合意,只是在形式上未采取要约人要求或法定的书面、或公证、或登记、或批准等特定形式,合同就不能成立,而双方就该“他们认为已经成立的合同”积极进行准备履行时,由于法律的规定该合同“确实”不能成立,他们的履行也是无效的,结果是过错方不仅负赔偿责任,双方还要将“履行”的结果恢复原状,不仅浪费了时间,而且浪费了财力,对社会财富造成的损害是不可小觑的,对当事人的交易积极性的打击也是巨大的。相反,若将要式性作为合同的生效要件(对抗、证明要件另当别论)则可以避免这种弊端,因为,将要式作为生效要件的前提是承认合同已经成立,成立并不意味着生效,在符合生效的一般要件的基础上,由于未符合生效的特殊要件,合同的效力出现障碍,但并非必定无效,而可能是未生效,即效力待定。若合同的要式要件在一定的期间内得到了补正,例如如期签订了书面协议、获得了批准或登记等,合同从补正之时生效;若合同的要式要件得不到补正,或不能如期得到补正,则合同无效。这样就避免了成立要式性所造成的要式要件无法补救的不足,对促进交易、鼓励交易无疑会起到积极作用。
值得注意的是,合同一旦成立(即使缺乏要式要件而未生效),即具有法律上的拘束力,但不是合同本身的拘束力,表现为对经过要约和承诺达成合意的合同条款不得擅自变更,并根据诚实信用原则,负有使合同生效的义务,违反者承担缔约过失责任;合同生效后所具有的拘束力是法律赋予合同本身所具有的力量,这种力量的根据不仅来自诚信原则,还来自法律的强制性规定,对其违反将依据合同的约定承担责任,并可能负民事责任以外的责任,如行政、刑事责任。在这一点上,审批形式具有特别重要的意义,往往涉及到国家和社会的重大利益,未获得审批的合同不但无效,而且当事人可能遭受行政和刑事责任上的不利。
三、 合同成立要式性的缺陷
合同成立采要式主义,至少有以下重大缺陷和不足:
第一、 违背合同自由、意思自治原则和鼓励交易原则。众所周知,合同乃典型的私法行为,是市场经济社会繁荣发展所必不可少的,国家在其中扮演的角色是宏观之管理,而非微观之干涉。私法的实质就是意思自治,只要行为不违反国家的利益以及公序良俗,国家应当倡导并鼓励此种行为。合同行为就是如此。因此,对合同成立这一合同交易的起始阶段,除了当事人自己的意思表示之外,不应当在设置其他限制条件。如果由于种种要式的限制而致合同成立都不可能,又如何鼓励交易?何况成立的合同不一定生效,未生效的合同对当事人没有约束力,国家公权力在合同成立后再行介入,恐怕未为迟也。若国家公权力在一开始就介入,则当事人的意思表示就不自由。更何况,如果合同因某种形式的限制而不成立,即根本不存在的话,以后的生效又何从谈起?
第二、 合同成立采要式主义,与合同成立的其他方式有无法调和的矛盾。依据我国《民法通则》、《合同法》以及其它法律、行政法规的有关规定,合同成立的方式主要有:口头形式、书面形式、登记形式、批准形式、公证形式、鉴证形式、实际行为形式 等。其中,口头形式和实际行为形式未被列为特定形式,其他形式皆为特定形式,即要式主义中之要件。我国法律明文规定:凡法定或约定合同采用特定(或书面)形式的,应当采用此种形式(见《民法通则》第56条,《合同法》第10条第2款)。暂且不论此种规定应当作为生效要件还是成立要件。若作为成立要件,就产生了一个矛盾:一旦未采取该特定(或书面)形式,合同即不成立;但《合同法》第36、37条规定的实际行为形式却导致合同的成立。换言之,特定形式的要件虽被违反了,但合同仍然成立。这个矛盾说明对合同的要式主义不能适用于合同的成立上,而只是用于合同的生效、对抗效力和证据功能上。
第三、 会对合同不同阶段当事人行为的性质产生混淆。基于合同成立的要式主义,当事人一方过错而为采用特定形式,致使合同不成立,违反的诚实信用原则,具有违法性。基于合同生效的要式主义,合同成立但未生效时,当事人双方对未采用特定形式而未使合同生效并无过错,不具有违法性。因此,认为合同不具特定形式而不成立是对当事人合同行为违法性作出的确认,当事人将受到责任追究;认为合同成立但因不具特定形式而未生效是对人当事人合同行为合法性的且确认,当事人并不应当承担合同未生效的责任,也不存在着这种民事责任。
第四、 在救济手段手段上,合同成立要件主义剥夺了当事人补正合同的权利。如上所述,合同因未采要式而不成立,则合同根本不存在,当事人只有重新进行磋商,经要约承诺订立合同。这样就剥夺了当事人对原“合同”进行补正的权利(对他方当事人来说,就是补正的义务)。所谓补正,是指补充所缺乏的要式而使合同生效,但补正必须以合同的存在(即合同成立)为前提。若采合同生效要式主义,当事人就可补充合同生效所需的特定形式,从而令其生效。
四、 现行法关于合同要式性的规定及非成立要式性之理由
(一)我国现行立法关于合同要式性的规定
纵观我国现行的主要法律、行政法规,对要式性要件作了不同的规定:
第一、 生效要件作用,即作为合同生效的必要要件,有此要件,合同生效;无此要件,合同不生效,但并非确定无效。这个占合同要式性的大多数,如《担保法》明确规定:不动产抵押合同(第41条)、股票质押合同(第78条)、知识产权质押合同(第79条)须登记而生效;《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》第6条也明确规定石油合同经批准而生效。
第二、 证据作用,即要式性要求既不作为合同成立要件,也不作为合同的生效要件,采取特定的形式只是作为合同存在和生效的证明,当事人间发生争议时,该形式就是合同存在以及生效的证据;如果没有该特定形式,而有其他形式证明合同的存在和生效,合同依然存在并生效。这类规定也为数众多,如《海商法》明文规定:提单(第71条)是证明海上货物运输合同的单证、旅客客票(第110条)是海上旅客运输合同成立的凭证,《合同法》第215条规定的书面租赁合同也具有证据效力。
第三、 对抗效力的作用,即合同的成立和生效并不以特定的形式作为要件,特定的形式要求只是在第三人对该合同利益提出主张或异议时,当事人可以该特定形式抗辩。此功能的设置能对当事人的保护起到最大限度的作用,其充分体现了合同意思自治的原则,符合私法精神。这类规定为数不少,主要表现为登记的形式,如一般动产抵押合同(《合同法》第43条)、船舶抵押权合同(《海商法》第13条)未经登记的,不得对抗第三人。
第四、 成立要件作用 ,不采取特定形式合同就不成立,即合同根本不存在。如《对外合作开采陆上石油资源条例》第8条规定的“对外合作开采陆上石油资源合同”须经外经贸部批准方为成立。
(二)非成立要式性之理由
法律、行政法规虽然规定了以上四种要式的功能,但在法理上、应然状态下是否都是该如此呢?笔者认为并非如此。除了以上极少的法条所显示的合同成立要式要件外,更多的是法律学者对法律条款的片面解释,使本来不属于合同成立要件的规定都归属到合同成立要件之下,从而导致合同成立与生效更加难以划分界限,徒增迷惑。
持要式成立观点的学者经常引用的法条是《民法通则》第56条“民事法律行为……法律规定用特定形式的,应当依照法律规定”和《合同法》第10条第2款:“法律、行政法规规定采用书面形式的,应当采用书面形式。当事人约定采用书面形式的,应当采用书面形式。”以及中外合资经营企业法(第3条)、中外合作经营企业法(第5条)、对外合作开采海洋石油资源条例(第6条)等行政法规中有关相应合同的条款(其中均有批准的要件要求),但详究条文本身,可以看出,其或明确地将书面、批准等特定形式规定为生效要件,或没有明确特定形式是以上哪种效力的要件,但可以肯定的是,他们都不是成立要件;但经解释,却变成了书面等特定形式具有了成立要件的功能,从而得出合同不成立的结论 。这种理解具有很大的片面性:
首先,此种理解完全扭曲了合同成立的本来面目,合同的成立是一种客观事实状态,证明事实状态的存在可以有很多方式,包括许多除口头以外的特定形式,书面等的特定形式不过是众多形式种的一种,跟口头形式并无二致。因此,在法律条文没有明文规定书面等特定形式为成立要件时,不能想当然的将其解释为成立要件,这无疑是将书面等形式作为证明合同存在的唯一证据了。更何况《合同法》第44条第2款明确规定了批准登记等要式的生效效力 。
其次,退一步说,即使在法律条文中明确规定不符合特定形式要求的合同根本不成立,从应然性角度而言,此种规定本身值得推敲。众所周知,合同的成立而只是当事人之间的合意,并不需要国家公权力的干预,也不涉及国家利益或公共利益的评价,为贯彻合同自由、意思自治原则,法律应当鼓励当事人进行交易,减少交易之初的法律障碍;否则,在交易开始之时就设置重重障碍,以上原则又如何贯彻?即使在当事人约定特定形式要件的场合,表面虽贯彻了合同自由、意思自治之原则,但若仅因某种形式要件上的原因而阻止合同的成立,则对合同法另一同等重要之原则——鼓励交易之原则——来说,无疑是一种严重的破坏。如果法律对此种状况视而不见,或放任自流以至确认其合理,鼓励交易原则就徒有虚表了。因为合同都不能成立,还如何进行交易?
再次,从理想状态来说,法律对合同的成立首先设置一种要式形式,无疑是对当事人意思自由的限制,而且是“已经把某种超越于当时人意志并先于当事人意志的意志,强加给了当事人” ,当事人也就无表达其意思的自由了。自由意味着无障碍,就仅涉及当事人内部的事务应当给与其完全的自由。
盖言之,就现行法而言,对合同的成立不应当设置要式性的障碍,合同成立只是双方当事人间内部的事情,完全可以由双方决定;同时为了鼓励交易,即使双方当事人以意思表示设置某种要式障碍,但只要当事人能够以其他方式证明它们之间的合同关系存在,法律也将予以确认。这样,就达到了一种交易之初的理想状态,而且这种状态事实上可以达到,也应当达到。
五、 实践合同的非成立要物性
区分实践合同与诺称合同的标准,在法学著作中均认为是以物的交付作为合同成立的衡量尺度 。前者的成立只需当事人的合意,后者的成立除当事人的合意外,尚需标的物的实际交付 。笔者认为,与合同成立的非要式性相同,标的物之交付不过是合同生效的要件。如传统认为赠与合同属实践合同,赠与标的物未交付之前,赠与合同不成立。《合同法》第186条规定的“赠与人在赠与财产的权利转移之前可以撤销赠与”,此处“撤销赠与”乃撤销赠与合同,而非撤销要约;若该合同不成立,撤销的对象又是什么?又传统认为保管合同也是实践合同,未交付保管物之前合同都不成立。依此,寄存人与保管人达成口头、书面乃至公证的“保管合同”,但始终不交付保管物,那么该“保管合同”不成立,保管人的期待利益又如何保护?相反,若认为赠与合同、保管合同自合意而成立,标的物之交付为生效要件,则以上问题都不复存在:赠与合同的撤销因其存在而成为可能,保管合同因存在而使寄存人有了交付标的物的义务(补正义务),从而保管人的期待利益也有了保障。
六、 结论
合同的成立唯一要件是当事人合意,除此之外,再没有别的要件。要式要物性不应当作为合同成立的要件,根据要式要物性的作用,其功能在法律规范中体现为生效要件、对抗要件或证据要件等功能。合同成立的非要式性可彻底区分其与合同生效的不同,合同成立后生效之前,若只是缺乏特定形式,当事人双方分别有补正合同形式的义务和权利。这样有利于维护当事人的利益,有利于贯彻合同自由、意思自治和鼓励交易原则,以达到合同称成立的一种应然状态。


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李某交通肇事的行为应如何定性

江苏省大丰市人民检察院 曾凤祥 袁兴国

一、基本案情
2011年1月1日晚,李某驾驶三轮摩托车沿某道路行驶,当行至一路段时,因天黑,司机李某对其车前的交通状况观察疏忽,撞倒在前方夜间步行的被害人周某(女,81岁),周某倒地后受伤,后周某被送往医院抢救治疗,在医院治疗过程中,周某家人不听医生劝阻,将周某带回家中,周某于2011年2月21日在其家中死亡。经司法医学鉴定,周某因年龄较大,原有慢支肺气肿、左心室心肌肥厚及房性早博等基础疾病,回家后没有饮食及接受治疗,交通事故致伤后并发感染死亡。经现场勘察,公安交警部门认定,李某负此事故的全部责任,周某无责任。
二、分歧意见
本案对交通肇事事故责任认定及李某应付民事赔偿责任无争议,但是对李某是否构成交通肇事罪存在不同意见:
第一种意见认为,李某驾驶机动车辆行驶于道路,违反交通运输管理法规,因其对车前路况观察不力,撞倒在夜间步行的被害人周祥,后致周祥死亡。李某在事故中负全部责任,其肇事行为与被害人死亡的结果存在刑法上因果关系,因此李某的行为构成交通肇事罪。
第二种意见认为,李某虽然负此事故的全部责任,但是,司法医学鉴定书证实,周某因年龄较大,原有慢支肺气肿、左心室心肌肥厚及房性早博等基础疾病,回家后没有饮食及接受治疗,交通事故致伤后并发感染死亡。周某的死亡原因是多种的,其死亡原因并不是单纯的肇事行为引起的,被害人周祥被撞伤后,本应在医院治疗,但其家人却不听医生劝阻,将其带回家中,延误了被害人周祥的治疗时间,导致并发感染死亡。根据医学鉴定,并不能说明周祥的死亡与李某的肇事行为有直接的因果关系,故认定李某构成交通肇事罪事实不清、证据不足。
三、评析意见
笔者赞同第二种意见。
首先,不可否认,李某违反了交通运输管理法规,且在交通事故中负全部责任,本案李某驾驶的车辆撞倒周某是客观事实,但这一客观事实是否一定会造成被害人重伤或死亡的结果?答案却不是唯一的。医学鉴定证明,周某死亡的原因不是唯一的,被害人被撞倒并不能必然带来死亡的结果。交警部门认定李某负事故的全部责任,并不是刑法上的责任,而是行政责任。认定李某是否构成交通肇事罪,不能直接采纳交警部门的责任认定,而是应根据刑法所规定的交通肇事罪的构成要件进行实质的分析判断。
其次,符合交通肇事罪的客观构成要件应同时具备三个条件:一是行为人必须有违反交通运输管理法规的行为,二是必须有重大交通事故的发生,三是行为人违反交通运输管理法规的行为与重大交通事故之间存在刑法上的因果关系。尽管行为人实施了违反交通运输管理法规的行为,也发生了重大交通事故,如重伤、死亡等,但是如果二者不存在刑法上的因果关系。即死亡的结果不是肇事行为引起的,就不应追究行为人的刑事责任。李某的交通肇事行为与被害人的周某的死亡结果是否存在刑法上的因果关系,无疑成为李某成立交通肇事罪的关键。
刑法因果关系是指刑事法律所规定的,危害行为与危害结果之间的一种引起与被引起的关系。在“多因一果”的因果关系即由数个危害行为导致危害结果发生的场合,应该注意认定某种行为是某种危害结果的原因时,不能轻易否认其他行为同时也是该结果发生的原因。在因果关系的发展进程中,如果介入了第三者行为、被害人的行为或特殊的自然事实,要判断某种危害结果是否是行为人的行为所造成时,应当考察行为人的行为导致结果发生的可能性大小、介入情况的异常性大小。
就本案来看,李某的交通肇事行为可为被害人死亡的诱因之一。本案的复杂情况是由于被害人的提前出院,医生无法确定被害人周某被撞伤后的的伤情程度。假设周某伤情程度是重伤,那么由于肇事行为导致死亡结果的危险性大,而周某本人的因素对死亡结果发生的作用小,故应认定肇事行为与周某的死亡之间具有刑法因果关系。假设周某伤情程度属于轻伤或者轻微伤,那么由于肇事行为导致死亡结果的危险性小,而周某本人的因素对死亡结果发生的作用大,故应认定肇事行为与周某的死亡之间不具有刑法因果关系。
从对周某所作的司法医学鉴定结论来看,本案在很大程度上有可能是李某的肇事行为造成周某轻微伤或轻伤后由于被害人没有接受及时的治疗及饮食,使其伤口感染严重,且因特殊体质(年龄较大、原有疾病)等原因导致死亡。当然,这仅是笔者对此案情作出的一种推测。
再次,依据刑事诉讼法的有关规定和诉讼理论,我国刑事诉讼证明标准应当是:案件事实清楚,证据确实、充分。证据确实、充分要求证据之间、证据与案件事实之间的矛盾已得到合理排除,根据证据推断案件事实的过程符合逻辑规则,结论准确无疑,对案件事实的证明结论排除其他可能性。对于证据达不到确实、充分的程度,不能确定犯罪嫌疑人构成犯罪和需要追究刑事责任的,国家也特别规定了“疑罪从无”的处理原则。根据证据规则,如果认定李某构成交通肇事罪,应对周某的死亡结果负刑事责任,则必须具有唯一性和排他性。本案中,除有证据证实李某将被害人撞倒之外,并不能够排除被害人被撞倒会造成轻伤和轻微伤的后果,且医学鉴定表明死亡结果不是唯一的。因此,认定李某的违章行为一定会造成被害人死亡的结果,证据不足。

包头市城市管理行政执法条例

内蒙古自治区包头市人大常委会


包头市城市管理行政执法条例

(2012年11月1日包头市第十三届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过 2013年3月29日内蒙古自治区第十二届人民代表大会常务委员会第一次会议批准)




第一章 总 则

第一条 为了规范城市管理行政执法行为,提高城市管理行政执法效能,促进依法行政,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》及有关法律法规,结合本市实际,制定本条例。
第二条 本条例适用于本市市区(包括昆都仑区、青山区、东河区、九原区以及稀土高新技术产业开发区)范围内的城市管理行政执法活动。
本条例所称城市管理行政执法,是指城市管理行政执法部门依法相对集中行使有关行政管理部门在城市管理领域内的全部或者部分行政处罚权,及相关的行政检查权和行政强制权。
第三条 市城市管理行政执法部门负责本市的城市管理行政执法工作。
昆都仑区、青山区、东河区、九原区城市管理行政执法部门,按照职责分工负责所辖区域内的城市管理行政执法工作,并受市城市管理行政执法部门的指导和监督。
包头稀土高新技术产业开发区管委会根据市人民政府规定,负责所辖区域内城市管理行政执法工作。
规划、城乡建设、公安、国土资源、交通、环境保护、住房保障和房屋管理、工商、水务、文化、财政等部门,应当按照各自职责做好城市管理行政执法的相关工作。
第四条 城市管理行政执法遵循合法、公开、公正、处罚与教育相结合的原则。规范执法,文明执法,自觉接受社会监督。
第五条 市、区人民政府及稀土高新技术产业开发区管委会应当根据区域面积、人口数量、管理需求等状况,合理配置城市管理行政执法人员和执法装备,并将城市管理行政执法工作所需经费列入同级财政预算。
第六条 任何单位和个人都有权对违反城市管理有关规定的行为进行举报和投诉。

第二章 执法权限

第七条 城市管理行政执法部门依法履行下列职权:
(一) 行使城市市容环境卫生管理、城市绿化管理、市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;
(二) 行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得建设工程规划许可证进行建设的行政处罚权;
(三) 行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染的行政处罚权,对在人口集中地区焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体行为的行政处罚权;
(四) 行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定对侵占城市道路行为的行政处罚权;
(五) 行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对流动无照经营行为的行政处罚权;
(六) 行使法律、法规规定的与相对集中行使行政处罚权相关的行政检查权和行政强制权;
(七) 法律、法规、规章赋予的涉及城市管理执法领域的其他职责和市、区人民政府交办的其他事项。
国务院、自治区人民政府依法作出调整相对集中行使城市管理行政执法职权的,从其规定。
第八条 市人民政府应当确定城市管理行政执法部门行使的有关法律、法规、规章的行政处罚权的具体项目,并向社会公布。
城市管理行政执法部门应当建立和完善有关工作制度和标准,规范自由裁量权的行使。
第九条 由城市管理行政执法部门相对集中行使的行政处罚权,相关行政管理部门不得继续行使。
第十条 城市管理行政执法部门与其他相关行政管理部门因职责范围发生争议的,由市、区人民政府解决。
第十一条 城市管理行政执法实行属地管辖和级别管辖。
市、区城市管理行政执法部门职责分工,由市人民政府确定。
区城市管理行政执法部门因属地管辖权发生争议的,由市城市管理行政执法部门指定管辖。

第三章 执法规范

第一节 一般规定

第十二条 城市管理行政执法部门应当建立和完善日常巡查制度,及时发现和查处违法行为。
第十三条 城市管理行政执法人员应当取得自治区人民政府统一制发的行政执法证件。未取得行政执法证件的人员不得从事行政执法活动。
第十四条 城市管理行政执法人员在查处违法行为时应当向当事人出示行政执法证件,并不得少于两人。
城市管理行政执法人员执行公务时,应当佩带执法标识,做到仪容整洁,举止端庄,语言文明,行为规范,程序合法。
第十五条 城市管理行政执法人员执行公务时,不得侵害当事人的合法权益,不得威胁、殴打当事人,不得损毁当事人的物品。
第十六条 城市管理行政执法部门应当建立和完善举报、投诉受理制度,向社会公布统一受理举报电话、信箱、电子邮箱。
城市管理行政执法部门收到举报应当登记并按照有关规定期限及时核实处理;有明确举报人的,应当在案件处理完结后十个工作日内将处理结果反馈举报人;对不属于本部门职责范围的,应当告知举报人向相关行政机关举报。
城市管理行政执法部门应当为举报人保密。
第十七条 城市管理行政执法部门对公民、法人或者其他组织举报、投诉及有关行政管理部门书面提出处理的城市管理领域内违法行为,应当及时指派城市管理行政执法人员进行现场核实,依法进行处理。

第二节 调查取证

第十八条 城市管理行政执法部门应当对违反城市管理有关法律、法规、规章规定的行为进行调查或者检查,制止违法行为。
第十九条 城市管理行政执法人员在进行调查取证时,可以采取以下方式:
(一) 依法进入发生违法行为的场所进行现场调查或者检查;
(二) 勘验、拍照、录音、摄像等;
(三) 询问当事人、证人;
(四) 查阅、调取、复印与违法行为有关的文件资料;
(五) 法律、法规规定的其他方式。
第二十条 当事人以及其他有关人员应当配合、协助城市管理行政执法人员进行调查和检查,不得拒绝、阻碍城市管理行政执法人员依法执行公务,不得威胁、殴打城市管理行政执法人员。
第二十一条 城市管理行政执法人员应当对适用一般程序进行处理的违法案件,填写立案审批表,报城市管理行政执法部门负责人批准立案。
第二十二条 调查取证应当全面、客观、公正,不得以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段收集证据,不得伪造、隐匿证据。
通过非法手段获取的证据不能作为认定违法事实的依据。
第二十三条 进行现场调查,应当通知当事人到场,并制作调查笔录,载明调查时间、地点、违法行为的事实以及现场的其他情况,并由城市管理行政执法人员和当事人签名或者盖章。
当事人拒绝到场或者签名盖章的,应当由无利害关系的见证人签名或者盖章;无见证人的,城市管理行政执法人员应当注明情况。
第二十四条 询问当事人、证人时,应当由两名以上城市管理行政执法人员共同进行,制作询问笔录,并由城市管理行政执法人员和当事人、证人签名或者盖章。
对同一案件的当事人、证人应当分别进行询问。
询问时,应当告知被询问人对询问有如实回答的义务以及对与本案无关的问题有拒绝回答的权利。
第二十五条 案件调查过程中对于能够证明案件违法事实的有关证据,应当通过录音、拍照或者录像等方式取得并保存。
证据的说明材料应当注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等内容;声音资料应当附有该声音的文字记录,并由两名城市管理行政执法人员签名。通过前款途径获得的证据不得剪辑。
第二十六条 案件调查过程中需要对专业性问题作出鉴定或者评估的,可以委托具有相应资格的机构进行。委托鉴定时,不得暗示或者强迫鉴定人、评估人作出某种鉴定或者评估意见。

第三节 决定与执行

第二十七条 调查终结,应当形成案件调查终结报告,由城市管理行政执法部门审查后,根据不同情况分别作出如下决定:
(一) 确有应受行政处罚的违法行为的,根据情节轻重及具体情况,作出行政处罚决定;
(二) 违法行为轻微或者危害后果能够及时消除的,城市管理行政执法人员应当对当事人进行教育、告诫,责令其改正,可以不予行政处罚;
(三) 违法事实不能成立的,不得给予行政处罚;
(四) 违法行为已构成犯罪的,移送司法机关。
对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的,城市管理行政执法部门的负责人应当集体讨论决定。
第二十八条 城市管理行政执法部门依法作出行政处罚决定,应当制作载明下列事项的行政处罚决定书:
(一) 当事人的姓名或者名称、地址;
(二) 违反法律、法规或者规章的事实和证据;
(三) 处罚依据的法律、法规、规章具体条款;
(四) 行政处罚的履行方式和期限;
(五) 不服行政处罚决定,申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;
(六) 城市管理行政执法部门的名称和作出决定的日期。行政处罚决定书应当盖有城市管理行政执法部门的印章。
第二十九条 对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚,被处罚人没有异议的,可由城市管理行政执法人员当场作出处罚决定,并填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书送交被处罚人。
城市管理行政执法人员进行现场处罚,可以对执法过程进行录音或者录像,保存证据材料。
当场处罚完成后,城市管理行政执法人员应当将行政处罚决定书存根和录音或者录像资料归档保存。
第三十条 城市管理行政执法部门在作出行政处罚决定前应当制作行政处罚告知书,送达当事人,告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据和依法享有的权利。城市管理行政执法部门应当听取当事人的陈述和申辩,对当事人提出新的事实、理由和证据进行复核,成立的予以采纳。
第三十一条 作出对公民处以二千元以上、对法人或者其他组织处以三万元以上较大数额的罚款,没收财物价值达到以上标准的行政处罚,城市管理行政执法人员应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。
第三十二条 当事人要求听证的,应当自收到书面告知之日起三个工作日内向城市管理行政执法部门提出书面申请;逾期未提出的,视为放弃。
第三十三条 城市管理行政执法部门在接到申请后三个工作日内作出决定;听证的,提前七个工作日将听证通知书送达当事人。
听证程序按照《内蒙古自治区行政处罚听证程序规定》执行。听证结束后,城市管理行政执法部门依据本条例第二十七条的规定作出决定。
第三十四条 行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人;当事人不在场的,城市管理行政执法部门在七个工作日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定,将行政处罚决定书送达当事人。
第三十五条 行政处罚决定作出后,任何人不得擅自变更或者撤销;确有错误需要变更的,由作出行政处罚决定的城市管理行政执法部门撤销原处罚决定,重新作出处罚决定。
第三十六条 行政处罚决定依法作出后,当事人应当在行政处罚决定期限内予以履行。对处以罚款的,实行罚缴分离。
当事人逾期不履行行政处罚决定,也不申请行政复议或者不提起行政诉讼的,城市管理行政执法部门可以申请人民法院强制执行或者依法强制执行。
第三十七条 城市管理行政执法部门查处下列违法行为时,可以采取以下措施:
(一) 对违反市容环境卫生管理有关规定占用公共场所设摊经营、兜售物品的,应当责令其自行改正。仍不改正的,可以扣押其使用的工具和经营、兜售的物品,依法给予处罚。
(二) 对擅自挖掘或者破坏城市道路、擅自砍伐树木、破坏绿地以及绿化设施的,在责令其改正后,仍然不停止违法活动的,可以扣押其使用的工具、物品,依法给予处罚。
(三) 对违反市容环境卫生管理有关规定未经批准擅自张贴、悬挂、涂写、刻画等行为,应当责令自行改正。仍不改正的,可以扣押其使用的工具或者广告、宣传品。可以通过广告、宣传品中的通讯号码对当事人实施语音或者短信提示,责令当事人在规定期限内接受处理。
实施查封、扣押措施前,须向城市管理行政执法部门负责人报告并经批准,制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押的期限不得超过三十日;情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长,但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。
第三十八条 城市管理行政执法部门应当妥善保管依法扣押的物品,不得使用或者损毁。
被扣押的鲜活物品或者其他不易保管的财物,城市管理行政执法部门应当通知当事人在两日内到指定地点接受处理;逾期不接受处理的,可以在登记后拍卖、变卖,所得款项应当退还当事人或者抵缴罚款;无法拍卖、变卖的,可以在留存证据后销毁。
解除扣押后,城市管理行政执法部门应当通知当事人及时认领。当事人逾期不认领或者当事人难以查明的,城市管理行政执法部门应当及时发布认领公告;自公告发布之日起六十日内无人认领的,可以采取拍卖、变卖等方式妥善处置。拍卖、变卖所得款项应当依照规定上缴国库。

第四节 违法建设查处程序

第三十九条 按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定对违法建设需要采取查封施工现场、强制拆除的,由市或者区人民政府责成城市管理行政执法部门作出查封施工现场和强制拆除的决定并组织实施。
第四十条 经核实未取得建设工程规划许可证进行建设的,城市管理行政执法人员应当当场向当事人下达书面责令停止违法建设通知,办理立案手续。
第四十一条 违法建设行为人拒不停止建设的,城市管理行政执法部门可以依法查封施工现场,并下达载明下列事项的《查封施工现场决定书》:
(一) 当事人的姓名或者名称、地址;
(二) 查封施工现场的理由、依据和期限;
(三) 查封场所内物品的名称、数量等;
(四) 申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;
(五) 城市管理行政执法部门的名称、印章和日期。
第四十二条 城市管理行政执法部门会同相关行政管理部门依法查封施工现场,应当遵守下列规定:
(一) 通知当事人到场,将查封施工现场决定书当场交付,告知查封施工现场的理由、依据,当事人依法享有的权利、救济途径以及擅自撕毁封条开工建设所应承担的法律后果;
(二) 听取当事人的陈述和申辩;
(三) 制作现场笔录;
(四) 对查封施工现场内的物品进行查点,开具查封清单;
(五) 对查封过程进行拍照或者录像,存档备查;
(六) 查封的物品,不得使用或者损毁;
(七) 法律、法规规定的其他要求。
第四十三条 城市管理行政执法部门在作出责令停止建设的决定后,应当在三个工作日内书面商请规划行政主管部门,对违法建设行为影响规划实施情况进行认定。
规划行政主管部门在接到书面商请函后,应当在十个工作日内出具认定意见,书面函告城市管理行政执法部门。
第四十四条 城市管理行政执法部门应当在收到规划行政主管部门的认定意见之日起三个工作日内作出处理决定。
第四十五条 城市管理行政执法部门对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的,限期改正,在取得建设工程规划许可证后,解除查封;无法采取改正措施消除影响的,责令限期拆除;不能拆除的,按照相关法律法规规定进行处罚。
第四十六条 城市管理行政执法部门作出限期拆除决定的,应当制作限期拆除公告,张贴于需要拆除的建筑物、构筑物或者设施,限期当事人自行拆除,并告知当事人依法享有的权利和救济途径。
第四十七条 当事人在拆除期限内既不申请行政复议又不提起行政诉讼、也不拆除的,由市或者区人民政府责成城市管理行政执法部门下达《强制拆除决定书》,会同相关行政管理部门按照下列要求组织实施强制拆除:
(一) 通知当事人到场,现场送达并宣读强制拆除决定,当事人拒不到场的,邀请两名以上无利害关系的见证人到场;
(二) 对建筑物、构筑物内的财物进行登记,制作物品清单。将清单连同财物一并当场交付当事人;不能当场交付的,由城市管理行政执法部门妥善保管,并通知当事人到指定地点领取;
(三) 对强制拆除过程进行拍照或者录像,存档备查;
(四) 强制拆除实施完毕,制作执行记录,并由城市管理行政执法人员和当事人或者见证人签名或者盖章。当事人拒绝的,在记录中注明。

第四章 执法协作

第四十八条 城市管理行政执法部门与其所行使行政处罚权相关的行政管理部门之间应当建立行政管理相关信息互相通报制度。有下列行政管理信息时应当及时函告对方:
(一) 相关行政管理部门实施与城市管理行政执法有关的行政许可事项和监督管理信息;
(二) 城市管理行政执法部门实施行政处罚的情况和在执法中发现应当告知相关行政管理部门的信息;
(三) 与城市管理行政执法有关的专项整治行动信息;
(四) 其他需要共享的重要信息。
本条第(一)、(二)项行政管理信息的函告应当在信息获取或者具体行政行为结束后的三个工作日内完成。
第四十九条 市、区人民政府,稀土高新技术产业开发区管委会应当建立健全城市管理行政执法协调机制,负责协调解决城市管理行政执法工作中的下列事项:
(一) 城市管理行政执法部门与其他有关行政管理部门因职责范围发生争议的;
(二) 需要就同一事项实行联合执法的;
(三) 城市管理行政执法部门与相关行政管理部门未履行或者未能有效履行协助、配合职责的;
(四) 城市管理行政执法部门与相关行政管理部门应当依法移送案件而不移送,或者移送后应当受理而不受理的;
(五) 其他需要协调解决的重要事项。
第五十条 城市管理行政执法部门查处违法行为,需要了解有关情况,查询有关资料的,相关行政管理部门应当积极配合,依法无偿提供;需要相关行政管理部门提供意见的,相关行政管理部门应当自收到商请函之日起十个工作日内出具书面意见。
第五十一条 遇有城市管理领域的重大问题或者专项行动,需要各相关行政管理部门参与联合执法的,相关行政管理部门应当予以协助配合。
第五十二条 城市管理行政执法部门与相关行政管理部门应当建立案件互相移送和办理情况反馈制度,对不属于本行政管理部门管辖案件移送有关行政管理部门,受移送的部门应当在案件办理完结十个工作日内将案件办理结果回复移送部门。
第五十三条 城市管理行政执法部门应当对违反城市管理法律、法规,受到行政处罚的单位或者个人建立违法信息记录,并纳入包头市征信体系;对屡次违法或者拒不配合调查的,将单位的违法情况函告相关行政管理部门,由相关行政管理部门处理。
第五十四条 公安机关应当依法保障城市管理行政执法部门的行政执法活动,对阻碍城市管理行政执法人员依法执行职务的行为,应当及时制止;对违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的行为,依法予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第五章 执法监督

第五十五条 城市管理行政执法部门应当建立和健全行政执法监督机制,实行行政执法监督检查、评议考核、督办督察、责任追究等监督制度,规范城市管理行政执法人员依法履行职责。
第五十六条 市城市管理行政执法部门发现区城市管理行政执法部门有违法或者不履行法定职责等行为,应当责令其纠正,或者提请同级人民政府予以纠正。
第五十七条 城市管理行政执法部门应当将职责范围、执法依据、执法程序、处罚标准和监督电话等对外公开,接受社会监督。
第五十八条 街道办事处、镇人民政府、居民委员会、村民委员会发现本区域内违反城市管理有关规定行为时,可以予以制止,同时应当及时向城市管理行政执法部门报告,配合城市管理行政执法部门予以处理。
第五十九条 公民、法人和其他组织发现城市管理行政执法部门或者执法人员有不履行职责或者违法违纪行为的,有权向其所在单位、上级行政管理部门或者监察机关检举、控告;接到检举、控告的城市管理行政执法部门应当及时核实处理,并在十个工作日内反馈处理意见。
城市管理行政执法部门对不属于职责范围的,应当告知向有关行政管理部门投诉。

第六章 法律责任

第六十条 城市管理行政执法部门以及执法人员有下列行为之一的,由监察机关、上级行政机关或者其所在单位对直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一) 不履行巡查职责,未能及时发现违法行为,造成严重后果的;
(二) 对发现的违法行为不依法查处,情节严重的;
(三) 无法定依据、不遵守法定程序或者超越职权实施行政处罚的;
(四) 无法定事由或者违反法定程序擅自改变已经做出的行政处罚决定的;
(五) 以威胁、殴打等方式执法的;
(六) 帮助违法行为人逃避查处,情节严重的;
(七) 违法使用或者损毁查封、扣押的工具、物品,给当事人造成损失的;
(八) 将没收、查封、扣押的违法所得或者非法财物以及罚款截留、私分或者变相私分的;
(九) 未经举报人同意,泄露举报人信息的;
(十) 利用职务上的便利,索取或者收受他人财物的;
(十一) 其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。
第六十一条 城市管理行政执法部门及其执法人员违法行使职权,给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,依法承担赔偿责任。
第六十二条 相关行政管理部门违反本条例规定,仍行使已由城市管理行政执法部门集中行使的行政处罚权、行政强制权的,由监察机关或者上级行政机关对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。
第六十三条 城市管理行政执法部门以及相关行政管理部门违反本条例规定,拒不履行行政管理相关信息互相通报义务等执法协作职责以及改变或者放弃依法应当履行的行政管理和监督职责的,由监察机关或者上级行政机关对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。

第七章 附 则

第六十四条 石拐区、白云矿区的城市管理行政执法和土默特右旗、固阳县、达尔罕茂明安联合旗的城镇管理行政执法可以参照本条例执行。
第六十五条 本条例自2013年7月1日起施行。

 


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