《物权法》对国资监管提出新挑战/刘卫华

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安徽省人大常委会


安徽省人民代表大会常务委员会关于批准《淮南市城市保障性住房条例》的决议

　　安徽省第十一届人民代表大会常务委员会第十九次会议审查了《淮南市城市保障性住房条例》，决定予以批准，由淮南市人民代表大会常务委员会公布施行。
　　
　　淮南市城市保障性住房条例
　　
　　（2010年4月28日淮南市第十四届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过2010年6月29日安徽省第十一届人民代表大会常务委员会第十九次会议批准）
　　
　　第一章　总则
　　
　　第一条　为加强政府在住房领域的社会保障职能，逐步解决城市中低收入家庭的住房困难，促进和谐社会建设，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
　　
　　第二条　本条例适用于本市城市保障性住房的规划、建设、分配和管理。
　　
　　本条例所称保障性住房，是指政府提供优惠，限定住房面积、租金标准和销售价格，向符合条件的城市住房困难家庭，以出租或者出售方式提供的，具有保障性质的政策性住房，包括廉租住房、经济适用住房以及其他用于保障用途的住房。
　　
　　第三条　保障性住房实行统一规划、统一建设、统一分配、统一管理。
　　
　　保障性住房的分配和管理应当遵循公开、公平、公正的原则，实行严格的准入与退出机制。
　　
　　第四条　解决本市城市居民的住房困难是人民政府的重要职责。
　　
　　市人民政府应当优先解决城市低收入家庭住房困难，并根据经济社会发展状况和财政承受能力，合理设定条件，逐步扩大保障范围和提高保障标准。
　　
　　第五条　市房地产行政主管部门具体负责本市保障性住房工作的实施和管理。
　　
　　市人民政府有关行政管理部门和区、街道办事处（镇人民政府）在各自职责范围内做好保障性住房相关工作。
　　
　　市人民政府根据需要设立保障性住房经办机构，负责办理保障性住房申请受理、审核、分配、收回、回购、运营管理等事务。
　　
　　第六条　任何单位和个人有权举报违反本条例规定的行为。有关部门对举报事项应当依法进行调查、核实和处理，并及时向举报人反馈处理结果。
　　
　　第二章　保障性住房规划和年度计划
　　
　　第七条　市房地产行政主管部门应当会同有关部门编制保障性住房发展规划、年度计划，报市人民政府批准后，向社会公布，并纳入国民经济和社会发展规划及年度计划。
　　
　　第八条　保障性住房规划应当包括保障性住房的发展目标、总体要求、筹集和供应、土地和资金安排以及规划实施措施和工作机制等内容。
　　
　　第九条　保障性住房年度计划应当包括保障性住房的土地供应和资金使用安排、保障性住房的建设数量和区域分布、保障对象的范围和标准等内容。
　　
　　第十条　市人民政府应当每年向市人民代表大会常务委员会报告保障性住房年度计划的执行情况。
　　
　　第三章　保障性住房的筹集与定价
　　
　　第十一条　保障性住房来源包括：
　　
　　（一）政府投资建设的住房；
　　
　　（二）政府购买、租赁的住房；
　　
　　（三）政府依法收回、没收的住房；
　　
　　（四）企业或者其他组织按照与政府约定建设的住房；
　　
　　（五）城市危旧房改造配建的住房；
　　
　　（六）社会捐赠的住房；
　　
　　（七）其他途径筹集的住房。
　　
　　市房地产行政主管部门应当建立保障性住房房源管理制度。保障性住房的地段、户型、面积、价格、交付期限及供给对象等信息应当及时向社会公布。
　　
　　第十二条　保障性住房建设资金和住房租赁补贴资金按下列渠道筹集：
　　
　　（一）年度财政预算安排的专项资金；
　　
　　（二）提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益；
　　
　　（三）土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排的资金；
　　
　　（四）中央和省级财政预算安排的保障性住房专项补助资金；
　　
　　（五）保障性住房出租和出售的收入；
　　
　　（六）保障性住房购房人上市交易缴纳的土地收益等相关价款；
　　
　　（七）保障性住房融资款；
　　
　　（八）捐赠资金；
　　
　　（九）其他方式筹集的资金。
　　
　　保障性住房资金应当专户储存，专款专用，依法接受审计、监察等有关部门的监督。
　　
　　第十三条　保障性住房应当选择在交通便利、基础设施和公共配套设施比较完善的区域建设，保证居民享有适宜的生活环境。
　　
　　第十四条　保障性住房建设用地应当纳入本市年度土地供应计划，确保优先供应。
　　
　　第十五条　保障性住房建设应当坚持标准适度、功能齐全、经济适用、便利节能的原则，严格执行国家规定的建筑工程质量、安全、节能、环保的标准和建筑工程勘察、设计、施工的技术规范以及住宅产业化技术要求。
　　
　　第十六条　政府在出让商品住宅用地时，可以按照保障性住房年度计划确定的比例和数量，与土地使用权受让人约定在该宗土地内建设一定比例的保障性住房。
土地使用权受让人建设保障性住房的，土地使用权出让合同应当明确约定保障性住房的数量、户型、面积、建设标准、交房时间等；约定由政府收购的，还应当明确收购价格。保障性住房应当优先安排施工。
　　
　　第十七条　保障性住房出租和出售实行政府定价。市价格行政主管部门应当会同市房地产行政主管部门制定房屋租金标准和销售价格，报市人民政府批准公布后执行。
　　
　　保障性住房出租的政府定价应当根据社会经济发展状况、物价变动情况和住房保障水平等适时进行调整。
　　
　　第四章　保障性住房的申请与分配
　　
　　第十八条　保障性住房实行公开申请、严格审核、广泛公示、轮候解决的制度。
　　
　　符合规定条件的家庭只能租赁或者购买一套保障性住房。
　　
　　第十九条　申请租赁保障性住房的家庭，应当符合下列条件：
　　
　　（一）家庭成员具有本市城市常住户口，其中至少有一人实际居住五年以上；
　　
　　（二）家庭收入（资产）低于市人民政府规定的租赁保障性住房的标准；
　　
　　（三）没有住房或者家庭住房面积（含私房或者租住的公有住房）低于市人民政府规定的住房困难标准；
　　
　　（四）家庭成员二人以上的，成员之间有法定的赡养、扶养或者抚养关系。
　　
　　第二十条　申请购买保障性住房的家庭，应当符合下列条件：
　　
　　（一）家庭成员均具有本市城市常住户口；家庭成员为一人的，男性应当在三十五周岁以上，女性应当在三十周岁以上；
　　
　　（二）家庭人均年收入不超过市人民政府规定的购买保障性住房的收入标准；
　　
　　（三）没有住房或者家庭住房面积低于市人民政府规定的住房困难标准；
　　
　　（四）家庭成员中未购买过房改房等政策性住房，未参加集资建房，未领取住房货币补贴；承租公有住房的已将所承租的公有住房退回原产权单位。
　　
　　第二十一条　保障性住房申请每年进行一次。市房地产行政主管部门应当提前三个月发布受理申请的公告。公告应当载明现有房源的基本状况、申请条件、申请时间、申请程序、申请人所需提交的材料和审核方法等事项。
　　
　　市房地产行政主管部门应当会同有关部门，建立健全住房保障多级联动审核机制。申请家庭应当接受有关部门的调查核实。
　　
　　第二十二条　未租赁保障性住房且符合本条例第十九条规定条件的住房困难家庭，可以申请货币补贴。
　　
　　第二十三条　申请保障性住房的，由户主或者其他具有完全民事行为能力的成年家庭成员作为申请人，以家庭为单位提出申请。
　　
　　申请保障性住房的，按照下列程序办理：
　　
　　（一）申请人向户籍所在地社区居民委员会提出申请；
　　
　　（二）社区居民委员会受街道办事处（镇人民政府）的委托，对申请家庭的人口、户籍、收入（资产）、住房等情况进行调查核实并在社区内公示，公示期不少于七日；
　　
　　（三）街道办事处（镇人民政府）对申请材料及申请家庭收入（资产）、家庭住房状况是否符合规定条件进行审查。区人民政府房地产行政主管部门对申请家庭的资格进行审核，汇总后报送市房地产行政主管部门；
　　
　　（四）市房地产行政主管部门对申请家庭进行认定，并将认定结果通过报纸、网站等媒体公示，公示期为十五日。对不符合条件的，取消轮候资格，书面通知申请人并说明理由。申请人对认定结果不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
　　
　　第二十四条　市房地产行政主管部门应当建立保障性住房轮候册，将经审查符合规定条件的申请家庭列入轮候册，按轮候号先后顺序配租或者配售。
　　
　　轮候册应当向社会公开。任何单位和个人有权查阅。
　　
　　第二十五条　符合规定条件的申请家庭有下列情形之一的，应当在同等条件下优先轮候：
　　
　　（一）本市户籍的家庭成员中含患有一二级残疾，或者经市人民政府指定的医疗机构确诊患有难以治愈的严重疾病，或者经鉴定为完全丧失劳动能力或者大部分丧失劳动能力的；
　　
　　（二）家庭成员中有获得市级以上劳动模范或者见义勇为荣誉称号的；
　　
　　（三）家庭成员中有年龄在七十周岁以上的本市户籍老人的。
　　
　　第二十六条　申请家庭在轮候期间，应当按照规定定期申报家庭人口、家庭成员基本情况、家庭收入状况、财产状况以及现住房状况。
　　
　　轮候家庭因收入水平提高、家庭财产或者住房面积增加、家庭成员减少等原因不再符合规定条件的，应当如实向市房地产行政主管部门申报，并退出轮候。
　　
　　第二十七条　获准享受保障性住房的家庭应当在收到书面通知之日起十五日内与市房地产行政主管部门签订保障性住房合同，明确双方权利、义务及违约责任。
第二十八条　保障性住房由市房地产行政主管部门的管理机构或者委托的物业服务企业进行管理。
　　
　　管理机构或者受委托的物业服务企业履行下列职责：
　　
　　（一）对住户入住、退出等进行登记管理；
　　
　　（二）对住户使用情况进行监督检查；
　　
　　（三）对房屋及配套设施加以修缮，保证基本居住条件；
　　
　　（四）协助有关部门或者单位对住户人口、收入（资产）等状况的调查；
　　
　　（五）协助有关部门建立、更新和维护住房保障家庭档案及保障性住房档案；
　　
　　（六）其他职责。
　　
　　第二十九条　保障性住房的分配房源、分配方案及分配结果，由市房地产行政主管部门及时向社会公布，接受监督。
　　
　　第五章　保障性住房的退出
　　
　　第三十条　市房地产行政主管部门应当建立保障性住房管理制度。承租或者购买保障性住房的家庭，违反本条例规定和保障性住房合同约定的，市房地产行政主管部门应当解除保障性住房合同，强制收回或者回购保障性住房。
　　
　　第三十一条　享受住房保障的家庭，因收入（资产）或者住房面积增加等原因不再符合规定条件的，市房地产行政主管部门应当解除保障性住房合同或者货币补贴协议，收回或者回购保障性住房，或者停止发放住房货币补贴。
　　
　　承租保障性住房的家庭，符合购买保障性住房条件的，可以优先购买其所承租的住房，也可以重新申请轮候购买其他保障性住房。
　　
　　第三十二条　承租或者购买保障性住房的家庭可以申请解除保障性住房合同，要求政府收回或者回购其所承租或者购买的保障性住房。
　　
　　第三十三条　依照本条例的规定或者承租人的要求收回保障性住房的，由市房地产行政主管部门无偿收回。承租人在承租期间擅自对住房进行的装修等不予补偿。
　　
　　原承租或者购买保障性住房的家庭应当自收到解除合同通知之日起三十日内搬迁，并办理相关手续；因正当理由确需延长搬迁期限的，可以向市房地产行政主管部门申请不超过三个月的延长期，并按照商品住房市场租赁价格缴纳延长期间的租金。
　　
　　第三十四条　依照本条例规定，被强制收回、回购保障性住房，逾期拒不执行的，市房地产行政主管部门可以依法申请人民法院强制执行。
　　
　　第六章　法律责任
　　
　　第三十五条　违反本条例规定，申请保障性住房的家庭以隐瞒或者虚报人口、户籍、收入（资产）和住房等状况的方式作假的，由市房地产行政主管部门驳回其申请或者取消其轮候资格；情节严重的，处以五千元罚款，并自驳回其申请之日起三年内不予受理其保障性住房申请。
　　
　　第三十六条　违反本条例规定，弄虚作假骗取保障性住房或者货币补贴的，市房地产行政主管部门应当解除保障性住房合同或者货币补贴协议，收回保障性住房或者补贴资金，并按照下列情形分别予以处罚：
　　
　　（一）租赁保障性住房的，按照商品住房市场租赁价格补收租赁期间的租金，并按照补收租金的两倍处以罚款；
　　
　　（二）购买保障性住房的，按照商品住房市场租赁价格收取自合同签订之日起至搬迁之日期间的租金，并按照收取租金的三倍处以罚款；
　　
　　（三）领取货币补贴的，按照货币补贴数额的两倍处以罚款。
　　
　　因前款规定被收回保障性住房的，市房地产行政主管部门自保障对象搬迁之日起五年内不予受理其保障性住房申请；被取消货币补贴的，自解除货币补贴协议之日起五年内不予受理其保障性住房申请。
　　
　　第三十七条　为保障性住房申请人出具虚假证明材料的，由市房地产行政主管部门予以警告；情节严重的，可以对相关责任人处以五千元以上一万元以下的罚款。
　　
　　第三十八条　市房地产行政主管部门和其他有关部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分。
　　
　　第七章　附则
　　
　　第三十九条　保障性住房的轮候、分配、收回、回购的具体办法，由市房地产行政主管部门会同有关部门制定，报市人民政府批准后执行。
　　
　　第四十条　凤台县保障性住房工作参照本条例执行。
　　
　　第四十一条　本条例自2010年8月1日起施行。
执行--法律获得生命必不可少的形式和途径
王丹
　 近来，我们在民事强制执行理论研究方面虽然取得了一定的成绩，但执行实务中还有很多问题需要理论上的论证和支持，许多重大课题还缺少深入的研究和论证。 从大的方面来说，民事强制执行理论研究应该兼顾不同层面：首先要从外部入手，研究强制执行法与宪法、民事实体法、民事诉讼法、破产法等部门法的关系；其次要从强制执行法本身入手，研究强制执行法基本理论的体系结构，并对强制执行的基本制度进行深入系统的研讨；再次，要从执行改革和执行实践入手，对执行改革进行理论分析和论证，对执行实践经验进行理论整理和归纳。
　 （一）民事强制执行法与民事实体法的关系
　　社会上包括法院内部有不少人对执行工作不了解，认为搞执行不需要懂实体法。实际上，许多执行案件实体问题与程序问题交错重叠，牵连难分，十分复杂。因此，从事执行工作的人既要懂程序法，又要懂实体法，更要善于将实体法和程序法融会贯通，否则，就不可能正确地处理案件。从理论研究的角度来看这个问题，可以说，强制执行领域是一个程序问题与实体问题交叉融合的领域。正因为如此，对强制执行法不能单纯从程序法的角度来研究，而应该同时从民事实体法的角度来研究。在民事强制执行法与民事实体法关系的问题上，首先应该认识到，民事实体法对民事强制执行法具有基准意义，强制执行制度应该与民事实体法的有关规定相协调。民事实体法规定了民事主体享有的民事权利，这些民事权利经过一定的法律程序确认后，最终通过民事强制执行程序来实现。因此，从一定意义上，可以把民事强制执行法看作强制性地实现民事权利的法律制度。 作为实现民事权利的法律制度，民事强制执行法的基本结构就应该以民事实体法为基准，根据具体执行对象和形态的不同，采取罗列的方式进行结构设计。我们知道，很多国家的强制执行法包括最高法院目前起草的《民事强制执行法（草案）》，在结构设计上主要以民事实体法上的请求权为线索，执行程序和各种执行措施均围绕不同的实体请求权展开，在金钱债权的执行中又根据执行对象的不同规定了不同的执行方法，其基本考虑就是使民事强制执行法与民事实体法有机协调，遥相呼应，相辅相成。除结构体系外，民事强制执行法在具体制度的设计上也要积极回应民事实体法的要求，避免因执行行为的实施破坏民事实体法所调整的正常的市场流通秩序。比如，对不动产的查封之所以要办理查封登记，目的就是要与民事实体法的公示制度相协调。又如，因实施执行行为所引起的各种权利的得失变更，总是与民事实体法上的效力相伴相随，执行中的程序问题和实体问题往往交叉缠绕在一起，离开实体法，执行程序的运作将会寸步难行。
　 民事实体法对于民事强制执行法具有基准意义，但这并不意味着民事强制执行法仅仅是民事实体法的从法或者辅助法。民事实体法侧重于从静态的角度来衡量当事人之间的利益关系，而民事强制执行法则是从动态的角度衡量更为复杂多样的利益关系。强制执行制度的设计和运作除了要考虑最大限度地实现债权人的债权外，还要考虑债务人的保护、执行的效率、执行成本等多种复杂因素。因此，民事强制执行法有其自身的特点和规律，强制执行程序有其自身独立的价值。强调这一点非常重要。第一，它有助于我们理解和把握某些强制执行制度。例如，在很多国家的强制执行制度中，执行程序中的查封或者扣押可以产生一种类似于担保权的优先受偿权，这实际上意味着通过执行程序创设了一种实体权利。又如，许多国家对于执行中拍卖制度的设计，都充分考虑到了执行程序自身的特点和规律，而没有完全套用民法上的拍卖制度。最高法院起草的《关于执行中评估、拍卖、变卖若干问题的规定（征求意见稿）》中，有许多条款的规定与拍卖法不一样，这也是基于执行中拍卖的特点和规律所作的特殊设计。第二，它有助于改变“重实体、轻程序”的传统观念，使我们充分认识到执行程序的独立价值。长期以来，主流的观点把执行程序仅仅视为实现实体权利的手段，忽视甚至完全抹煞执行程序具有不依赖于实体的独立价值，因此背负了社会过多的指责。 近年来，我们逐渐认识到了执行程序自身的独立价值，许多法院积极倡导“程序正义”、“执行穷尽”等新的执行理念。应该说，这些新理念的提出是一个很大的进步，但过去我们提出这些理念更多的是基于对执行实践的反思，今后，我们有必要进一步从民事强制执行法与民事实体法的关系这个角度来研究，以便对执行程序的独立价值等问题有一个更为深刻的认识和把握。
（二）民事强制执行法与民事诉讼法的关系
　 这里所说的民事诉讼指的是狭义上的民事诉讼，主要指审判程序。包括我国在内的许多大陆法系国家，传统上将民事强制执行制度视为民事诉讼制度的组成部分，在立法例上，许多国家都将民事强制执行制度规定在统一的民事诉讼法典中。这种做法是将民事诉讼理解为包括审判程序和执行程序在内的广义上的民事诉讼。但从狭义上看，强制执行与民事诉讼确实是两种不同的制度。首先，强制执行和民事诉讼虽然都是保护民事权利的程序，但民事诉讼侧重于确定民事权利是否存在，可以将其称为确定民事权利的程序；而强制执行则侧重于在事实上实现民事权利，可以将其称为实现民事权利的程序。其次，强制执行和民事诉讼有不同的价值取向、指导原则和程序设计。审判和执行都是人民法院工作的组成部分，都要坚持“公正与效率”工作主题，但是，两者有各自的规律性和侧重面。民事诉讼的实质是对发生争议的法律关系作出裁判，以解决纠纷，因此在价值取向上更侧重于公正，其所设置的一审、二审甚至再审等诸多程序制度，旨在通过严密的程序设计保障对当事人之间的权利义务关系作出正确的判断；而强制执行的实质在于实现法律文书所确认的权利，其在价值取向上更侧重于效率，执行程序中对当事人权利义务主要采取形式审查的原则，二者具有各自完全独特的调整原理和程序制度。此外，那种将民事诉讼程序视为执行程序的前提和基础，把执行程序视为民事诉讼程序的继续和完成的观点，也值得讨论。我们知道，强制执行的依据除法院作出的法律文书外，还包括仲裁裁决、行政决定和某些公证债权文书，对仲裁裁决、行政决定和公证债权文书的执行并不以民事诉讼为前提，更不是民事诉讼程序的继续，对公证债权文书的执行中甚至还会出现先有执行后有诉讼的情况。当然，我们并不否认强制执行与民事诉讼之间存在着密切的联系，但不能只看到二者之间的联系而忽视它们之间的差别。今后我们有必要深入研究二者之间的区别，以便对它们之间的关系有一个更为全面的把握，为单独制定民事强制执行法进行理论上的论证和说明，提供理论上的指导和支持。
（三）民事强制执行法与破产法的关系
　 破产程序是指通过一定的法律程序，强制性地将债务人的全部财产进行变价和分配，以实现全部债权人债权利益的程序。从强制性地实现债权这个意义上来说，破产程序也是一种广义上的强制执行，只不过通常所说的强制执行只考虑一个或多个特定的债权，本质上是一种个别执行，而破产程序则要考虑全部债权，本质上是一种概括执行。在民事强制执行法和破产法的关系问题上，最需要研究的是两种法律制度在实现债权中的功能和定位问题，对这一问题的认识，直接涉及到民事强制执行法中关于执行财产分配原则这一重要问题。
　　关于执行财产如何在多个债权人之间分配的问题，理论和实务界历来存在着优先原则和平等原则的争论，究竟哪种原则更为合理，通过对执行制度和破产制度二者功能定位的认识，可以找到一个合理的解释。强制执行制度和破产制度各有自己的功能，前者注重债权的个别清偿，后者则注重全部债权的公平清偿，在个别清偿中如果发现债务人的财产不足以清偿债务的，则应及时转入破产程序实行公平清偿。两种制度各司其职、相辅相成，在一个完整的法律体系中共同发挥着执行清偿的功能。如果在强制执行制度中实行平等原则，则意味着在执行程序中适用了破产程序的分配原则，显然会造成制度上的重复。因此，从执行和破产这两种法律制度各自的功能定位，以及一个国家法律体系整体协调的角度看，民事强制执行法中无疑应采取优先原则。但是，优先原则的合理性是以其他债权人能够有效地利用破产程序为前提的，如果一个国家的破产制度在实践中很难发挥其应有的功能，债权人很难利用破产程序使自己的债权获得公平清偿的话，在民事强制执行法中采取优先原则就可能会直接影响到其他债权人的利益，从而在实质上造成一种不公平的后果。正是基于这种考虑，我们在民事强制执行法草案中没有采取优先原则，而是采取了一种折衷的做法，实行团体优先原则。