最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、海关总署关于走私犯罪侦查机关办理走私犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知

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纽约公约特点及其法律框架

李增辉


《纽约公约》自诞生之日以来，向世人展示了一个成功的历史。她不仅被认为是有史以来国际私法领域内最为成功的一部国际公约，而且也是国际商事仲裁这一在国际贸易和投资中广泛使用的争议解决方式得到迅猛发展的基石。《纽约公约》所取得的巨大成就，使我们面对这样一种境况：尽管是各个国家造就了国际法，各国的法院又代表着国家的主权，但这些法院的判决并未能在国际范围内得到广为承认和执行。相反，只有司法庭，即仲裁庭的裁决才能在执行地国法院的协助下在全球多数国家得到执行。正如几位著名的评论家所言，《纽约公约》是“国际仲裁大厦赖以存在的最重要的擎天玉柱”，是“整个商法史上最为有效的国际立法”。该公约不仅极大的促进了仲裁裁决在世界范围内的执行，而且还带来了起草者在1958年所无法预见的结果，即对国家仲裁法产生了协调效果。基于公约在整个国际商事仲裁领域中所处的核心地位，本文拟从公约的产生和其宗旨原则、显著特点到基本的框架加以系统地论述，从而使我们可以对公约可以有一个更新的认识。
一、《纽约公约》的产生及其宗旨与原则
随着国际贸易与经济合作在全球范围的广泛开展，国际商事争议随之增多，世界各国普遍把仲裁作为解决国际商事争议的一种有效方式，纷纷修改或指定仲裁法，专门规定国际商事仲裁的有关问题，设立常设仲裁机构，受理或专门受理国际商事仲裁案件。调整国际商事仲裁的规范，在每一个设有国际商事仲裁机构的国家的法律中均有一定规定，每一个国际商事仲裁机构自身也都有自己的仲裁程序规则，但却彼此常有差异。在仲裁协议、仲裁程序以及仲裁裁决的承认与执行方面，各国往往各行其是，给当事人带来不便，也不利于国际商事仲裁的健康发展。 进入上世纪20年代后，随着经济的发展和国际交往的频繁开展，仲裁作为争议解决方式开始呈普及趋势，仲裁裁决的承认与执行，特别是在域外的承认与执行问题得到普遍关注。为此，国际私法史上出现了以仲裁为主题的公约文件-1923年的《日内瓦议定书》，在寻求国际仲裁协议和裁决获得国际承认和执行的征途上迈出了第一步。 由于《日内瓦议定书》只规定了议定书裁决在裁决做出国的内部执行，随即又出台了1927年的《日内瓦公约》，将裁决的执行扩大至所有缔约国。不过，这部公约对裁决的承认与执行设置了许多限制条件，其中受到抨击最多的便是执行上的双重许可制度，即只有裁决经作出国承认，并取得该国法院颁布的执行许可后，方可在他国执行。
由于1923年《日内瓦议定书》和1927年的《日内瓦公约》在适用范围和执行条件等方面存在诸多限制和局限性，这两部公约仅在有限的范围内取得成效，国际间的裁决的承认和执行仍未有效而广泛地开展起来。有鉴于此，国际社会试图重新订立一部统一各国有关裁决的承认和执行的多边国际公约。由于第二次世界大战的干扰，这一工作一直处于停滞状态。战后，创立新的国际公约的条件已经成熟，一方面国际经济秩序的混乱已造成对和平的威胁；另一方面，仲裁作为解决国际贸易争议的机制已得到普遍承认。这两个方面的因素促成制定新的关于国际商事仲裁公约的动议重新提上日程。
国际商会向联合国经济及社会理事会提出了《执行国际仲裁裁决公约草案》，经社理事会修改了该草案，并提交给1958年5月20日至6月10日在纽约联合国总部举行的为期三周的联合国国际商事仲裁会议审议。 1958年6月10日，《纽约公约》被正式通过。该公约依其第12条的规定于1959年6月7日起生效。该公约生效时，首批有三个国家批准，而当时国际贸易几乎完全由发达国家控制。在随后的三、四十年里，世界发生了巨大变化，40亿人卷入了世界经济贸易的大潮中，上百份批准书及扩展适用通知已经交存联合国秘书长。截至1999年5月31日，已有148个国家和地区加入或扩展使用该公约，其中包括119个成员国和26个扩展适用地区，而且数字每年都在继续增加，况且《纽约公约》的规定反映了当前国际上对承认与执行外国仲裁裁决的主要实践，对各国立法实践及其他有关公约的影响较大，成为当前有关承认和执行外国仲裁裁决最有影响的国际公约。
《日内瓦公约》流露出的局限性与仲裁在国际商事领域内日益显现的重要性之间的矛盾，使得1958年《承认与执行外国仲裁裁决公约》应运而生。从该公约诞生的历史背景，不难理解其设立的原则和宗旨，即为了国际经济贸易发展的利益促进商事纠纷的解决，便利仲裁裁决在世界范围内的强制执行。公约第一条第一款关于公约适用范围的规定也说明了设立公约的目的：“仲裁裁决，因自然人或法人间之争议而产生且在声明承认及执行地所在国以外之国家领土内作出者，其承认及执行适用本公约。本公约对于仲裁裁决经申请承认及执行地所在国认为非内国裁决者，亦适用之。”相对1927年 《日内瓦公约》而言，《纽约公约》为外国仲裁裁决的承认和执行提供了更加简单和有效的途径。《纽约公约》的基本出发点是鼓励缔约国承认和执行外国仲裁裁决。其第3条规定，缔约国应承认仲裁裁决具有约束力。公约没有从正面规定承认和执行的条件，只规定了可以拒绝承认和执行的几点具体理由， 从而限制缔约国以任意解释公约或拒绝承认和执行仲裁裁决。
二、《纽约公约》的特点
于1923年《日内瓦议定书》和1927年《日内瓦公约》相比较，《纽约公约》具有显著的特点，主要表现在以下几个方面：⑴仲裁地法适用的限制。国际商会公约草案与联合国经社理事会公约草案之间的根本分歧最终在1958年,《纽约公约》里的以折衷方式调和。一方面，公约的标题定为“承认及执行外国仲裁裁决”，其中“外国裁决”在公约第1条第1款中做出规定；另一方面，根据公约第5条第1款第4项的规定，如果当事人对仲裁庭的组成或仲裁程序已达成协议时，那么仲裁举行地国的仲裁法不必予以考虑。而1927年《日内瓦公约》在此问题上规定，仲裁庭的组成和仲裁程序必须始终符合仲裁地法，并以此作为裁决执行的一项条件。这是《纽约公约》最重要的一个特点，它成功的使国际仲裁程序摆脱了仲裁地法律的支配，这种支配是《日内瓦议定书》和《日内瓦公约》的独特属性和缺点。⑵拓宽了公约的适用范围。《纽约公约》将其适用范围扩展到任何其他国家内作出的仲裁裁决，不再对当事人限以在“缔约国之一的管辖权之下的人”。而依1923年《日内瓦议定书》和1927年《日内瓦条约.》的规定，仲裁裁决的执行仅限于“缔约国之一的领土内做成，并且是对在缔约国之一的管辖权的人作出的”。《纽约公约》则明确规定在非缔约国领土上作出的仲裁裁决和一国不认为请求其承认和执行的裁决是本国裁决的裁决也可适用公约。这一规定显然向前迈进了一步。⑶放宽了仲裁裁决的执行条件。一方面的改进是证明义务的对象由请求执行裁决的一方转向请求拒绝执行裁决的一方当事人。根据《纽约公约》第4条的规定，请求执行的一方当事人只有提供仲裁协议和裁决的义务；而请求拒绝承认与执行裁决的当事人则负有证明拒绝执行的理由存在的义务，否则裁决仍予执行。而《日内瓦公约》规定请求履行或执行裁决的一方当事人需提供证明，裁决在做成裁决国已成为终局的书面证据和其他证据以及公约规定的其他条件已经具备的证据。这一义务主体的变化改善了裁决执行的条件。另一方面的改进是《纽约公约》取消了《日内瓦公约》中的“双重执行许可”制度。《纽约公约》通过“裁决须是对当事人有拘束力”的规定，避免了《日内瓦公约》中使用“终局的”一词带来的诸多限制要求。这一规定的变化，使得外国仲裁裁决在《纽约公约》内能够以简便、有效的方式得到承认和执行。
同其他国家的国内法和诸多国际条约相比，该公约的其他显著特点包括：（1）其案文条款简明扼要，便利其适用于不同制度和不同法理学派。公约的文字简明扼要、通俗易懂，全片只有16条规定，既有很强的原则性，又便于理解和实施，全无某些法律文书的晦涩和繁琐。但是，有点有时也是缺点。简明则失详细；原则性强则在留有解释空间的同时，又无法避免丧失适用中的统一性。；（2）当事项实属当事方先前同意应如此提交仲裁的事项时，迫使缔约国法院允许诉讼中双方当事人之一将提出的事项提交仲裁；（3）不侵犯法院裁定属于其当地确认的管辖权范围内案件的主权职能，例如，裁定仲裁协议的有效性，及裁定在其管辖权范围内作出的仲裁裁决是否应该被撤销或中止；（4）不干预缔约国与其他国家就承认及执行仲裁裁决问题签订双边和多边条约的主权权利（第7条）；（5）明确界定允许对该公约提出“保留”的范围（第1条），因此不鼓励（尽管没有阻止）国家加入世提出补充保留意见；及（6）规定缔约国除了受该公约约束之外，无权利用该公约的好处（第14条）。
三、《纽约公约》的基本框架
由于《纽约公约》对推动国际商事仲裁和国际经济贸易的发展起着非常重要的作用，正确理解公约的具体规定就变得格外必要，可以说公约取得的巨大成功很大一部分要归功于公约自身的框架和条文。例如，对于申请强制执行的当事人来说，很容易按公约去操作：他只需去请求执行，并仅需提交仲裁裁决和仲裁协议。除非被申请执行人能证明存在公约第5条中的拒绝执行的限制性理由之一，或法院认为执行该裁决将违反东道国的公共秩序，申请人即可取得强制执行的许可。因此本节将剖析公约中的关键条文—第2、3、4、5、6和第7条的规定，以此可以对整个公约的基本框架体系有一个比较系统深入地了解。
1、 公约第2条关于仲裁协议的规定
《纽约公约》的重要职能之一，便是保证仲裁协议的有效实施，满足当事人通过仲裁解决其争议的愿望。因此，公约第2条专门就仲裁协议做出了规定。
首先，《纽约公约》第2条第1款要求各缔约国应对当事人以书面形式订立的，约定将协议下已产生的，或将来产生的，可以仲裁方式解决的契约性或非契约性争议提交仲裁的协议予以承认。第2款则进一步约定了“书面形式”的定义。
关于仲裁协议的形式问题，《纽约公约》第2条第1款要求必须是“书面协议”，第2条第2款则将“书面协议”定义为“书面协议应包括当事人签订的或在互换函电中达成的合同中的仲裁条款或仲裁协议”。 通过对公约第2条第2款的字面理解，书面协议包括以下两种类型：①由双方当事人签字的书面仲裁协议（含合同中的仲裁条款）；或②包含在互换的信件、电报中的合同仲裁条款或单独的仲裁协议，即便未被签署。该定义可以被认为是一个国际性的统一规则，它优于国内法就适用于公约的仲裁协议的形式规定。
只要某仲裁协议属于《纽约公约》的适用范围，无论其所使用的国内法对形式作何要求，都必须满足书面形式的要求，否则便会导致仲裁协议效力在公约项下不被承认，以其为基础的仲裁裁决也无法按公约得到承认和执行。因为，在国外申请裁决的承认和执行时，按照公约第4条的规定的条件，申请人必须出具符合公约第2条的仲裁协议。毫无疑问，符合公约第2条的仲裁协议应为书面形式的；另一方面，公约第5条第1款（a）项的拒绝承认和执行的理由使仲裁协议无效，其原文是：“第2条中提及的仲裁协议的当事人，……”。
关于仲裁协议的形式要求，各国法律不尽相同，各国法院的解释也千差万别。有从严要求的，当事人须在合同之外另行签署一份书面文件同意合同中的仲裁条款；另一极端的国家法院则认为当事人以默示方式接受的合同中的仲裁条款也符合要求。也正是考虑到这种差异的存在，《纽约公约》试图确立一个统一规则，以减少由于国家法律不同引起的仲裁协议效力的不确定性。目前，各缔约国法院已普遍认识了公约第2条第2款的统一特点， 多数国家在各自的立法中都采纳了仲裁协议书面形式的规定。
公约第2条第2款的规定的形式要件统一规则，在公约适用中已取得了巨大成功，大大促进了仲裁事业在全球的发展。尽管如此，40年前对书面形式的规定，如今已受到越来越多的挑战，有人指责这样的规定已经过时了，很多方面已不适应现代社会的发展。例如，通讯方式的变化，国际贸易中合同默示或口头成立的普遍情况，以及对标准条件的援引，等等。谈到如何解释“书面形式”的要求，已有部分国家的法院倾向于作较宽泛自由的解释，甚至有的国家已开始允许依该国的法律来确定是否符合书面形式。针对公约适用中出现的这个问题，一方面可以改进有关国际和国内立法，放宽书面形式的标准；另一方面可以在司法实践中对其从宽解释。
第二，为保证仲裁协议得以强制实施，《纽约公约》继承了《日内瓦议定书》采取的方法。 公约第2条第3款要求缔约国法院应依仲裁协议的任何一方当事人的请求，拒绝受理就受仲裁协议约束的争议事项提起的诉讼；并必须将该争议提交仲裁审理，除非仲裁协议经法院认定为无效，失效或不能实行。此条款的目的在于，使当事人依仲裁方式解决双方争议的期望能够得到事实实施，而无需违背意愿去法院诉讼，为此，该条款明确规定了法院的公约义务。
缔约国法院在受理诉讼时，如一方当事人依上述公约条款，以存在与诉讼标的有关的仲裁协议为由，对法院审理该诉讼之实体问题提出管辖权异议，只要符合公约中规定的下列条件，法院必须指令当事人将争议提交仲裁：
① 该仲裁协议必须属公约的适用范围（公约对此未作特殊规定，参考第1条对裁决适用范围之规定）；
② 必须有争议存在（公约第2条第1款）；
③ 该争议必须产生于确定的法律关系中，且必须在仲裁协议范围之内（公约第2条第1款）；
④ 仲裁协议必须符合公约第2条的书面形式（第2条第2款）；
⑤ 仲裁协议不应是“无效、不可操作或无法执行”的（第2条第3款）；
⑥ 标的须可以仲裁方式解决的（第2条第1款，第5条第2款）。
当然，由法院将争议提交仲裁还需经一方当事人申请，法院不能主动指令当事人去仲裁。一旦所有条件都得到满足，法院就必须放弃管辖。公约第2条第3款的用词是“应当”，只要条件符合，法院就必须指示当事人去仲裁，并未在这个问题上留给法院什么自由裁量的权力，换言之，公约规定了“强制提交仲裁”。由法院指示当事人将争议提交仲裁的强制性特点，可以被认为是一个国际统一规则，它优于某些给予法院以裁量权以决定是否中止法院程序的国内法，如英格兰。
在各国的案例中，公约的这一条款得到了各国法院的一致适用，几乎没有出现什么问题。被拒绝提交仲裁的情况，大多是因仲裁协议无效的技术缺陷而非法院对公约的错误解释或错误适用。
公约没有规定哪些仲裁协议符合第2条第3款规定的被指令提交仲裁的条件，这一漏洞主要是因为第2条是在1958年讨论公约条文的最后时刻才补充进来的。不过，联系公约第1条对仲裁裁决的适用范围，可以理解为同样适用于约定在另一个国家进行仲裁的仲裁协议。各缔约国法院也普遍遵循这种解释。
于《日内瓦议定书》不同，《纽约公约》为规定适用于公约之仲裁协议的当事人应“受其各自缔约国的司法管辖”。原因很简单，纽约公约旨在适用于“国际”仲裁协议，而非纯粹的国内仲裁协议；而且，正是在这个意义上，许多国家的法律和法院在适用公约时作出了相应的解释，如美国、英国。
2、公约第3条、第4条关于承认与执行程序和条件的规定
《纽约公约》的另一个职能，其实也是最基本和最关键的职能，就是保证和便利外国仲裁裁决的承认与执行，恰如公约本身的全称所示—《承认和执行外国仲裁裁决公约》。
公约第1条开宗明义，显示了一种国际主义的态度。 根据该条之声明，原则上只要裁决符合公约规定的基本条件，无论其做出国是否为纽约公约缔约国，都可以在任何缔约国得到承认和强制执行。当然，公约同时也允许缔约国在加入公约时作出互惠保留及/或商事保留，以排斥在非缔约国领土上作出的裁决。
《纽约公约》规定了裁决的承认与执行两种行为。所谓“承认”，是要求缔约国尊重公约裁决的约束力。公约裁决可被用于在有关国家法院提起的与裁决标的有关的法律程序中，作为抗辩或抵消之诉的理由。至于“执行”，公约缔约国有义务按其本国程序规则强制执行公约项下之裁决。
公约第3条规定了执行程序的基本原则，“任何缔约国均应承认仲裁裁决的约束力，并按照援引裁决地的程序规定和本公约以下各条所规定的条件执行裁决。对公约裁决的承认或执行，不得较承认或执行国内仲裁裁决附加过苛之条件或征收过高之费用”。 该条不仅包含了缔约国承认和执行仲裁裁决的普遍义务，而且明确了关于承认和执行公约裁决的程序规则，在《纽约公约》没有作出统一规定的情况下，更具第3条由被申请执行地国的法律解决。在草拟公约期间，曾提出过在公约中拟订可适用于执行外国仲裁裁决的统一程序规则。由于在公约中明确详细的规定可适用的执行程序在当时被认为是不实际的，各国很难在这方面取得一致，于是最终条文规定还是由国内法解决，只要求公约裁定的执行程序不应比适用于本国裁决的程序更麻烦。在今天看来，公约未就执行程序作出某种程度统一规范的努力，在现实中已造成了适用中的实际问题，比如执行期限、执行效率方面的问题。
寻求执行公约裁决的一方当事人，需满足公约第4条中的形式要求，向有关法院提交裁决和所依据的仲裁协议的原件或经认证之副本，及如有必要，还应提供相应的翻译件，便满足了获得执行许可的表面证据，完成了举证责任。此后举证责任转由抗拒执行的被申请人承担。公约第4条旨在便利裁决的执行，为申请人设置的条件毫不苛刻，第4条所述之条件为申请执行公约裁决的当事人所必须遵循的全部条件。 当然，尽管公约规定的执行条件对申请人来说已经很容易做到了，一些倾向执行的国家法律规定和司法实践仍有更为宽松和灵活的做法。如允许申请人补充缺少的文件；或在被申请人无异议的前提下，不对申请材料做符合公约的严格形式要求。
分析《纽约公约》条文的具体规定，对于适用于公约的仲裁裁决的形式，尽管未像对待仲裁协议的书面形式那般着重强调，但书面形式的要求仍然存在于公约之中。第4条规定的申请承认和执行的当事人必须遵循的条件是向执行法院提交两种文件：①经鉴定为真实的裁决书正本或经认证的裁决书副本；②公约第2条所述之仲裁协议原件或经认证的副本。
显而易见，如果仲裁裁决书可以非书面的形式，如口头形式作出，那么如何能提交该口头裁决的正本或经认证的副本？而且，作为法律上生效的判决，往往是以文书方式出现的。也许，就是因为这是一个不言自明且早已被广泛认可的规则的缘故，公约里未专门说明。裁决的书面要求也可以认为是一个统一规范，各国法院在实践中从未对此提出质疑。
世界各国有关的仲裁立法同样证实了这一统一规范，多数国家的仲裁法均对仲裁裁决的形式及必须载明的内容作出了规定。比如，都要求以仲裁员在裁决书上签字作为裁决生效的条件，有的国家明确规定裁决必须附具理由，等等。以中国仲裁法为例，第54条规定：“裁决书应当写明裁决请求、争议事实、裁决理由、裁决结果、裁决费用的负担和裁决日期。当事人协议不愿写明争议事实和裁决理由的，可以不写。裁决书由仲裁员签名，加盖仲裁委员会印章。……”
3、公约第5条关于拒绝承认和执行的理由及第6条暂缓执行的规定
众所周知，《纽约公约》是一部具“执行倾向”的国际公约，其宗旨便是推进仲裁裁决在全球范围内的承认与执行，实际上经过40年的努力，它已经基本上实现了这一目标。而这一成就的取得，很大程度上是基于公约关于拒绝承认和执行的有限理由的统一规定。通过对法院拒绝执行环节的规范，保证了公约裁决的顺利承认和执行。
公约第5条详细规定了在何种情形下可拒绝承认与执行仲裁裁决：（1）仲裁协议的当事人缺乏行为能力或仲裁协议无效的；（2）违背正当程序，被申请执行的一方当事人未接到关于指定仲裁员或仲裁程序的适当通知，或由于其他因未能有申辩机会的；（3）仲裁庭越权才觉得，如未越权裁决部分可分割出来，则该部分仍应被承认和执行；（4）仲裁庭的组成或仲裁程序不符合当事人约定或未作约定时违背仲裁地法律的；（5）无效裁决：裁决尚未产生约束力或已被做出国主管机关撤销或中止的。
除上述5条理由外，裁决执行国法院还可依职权主动审查：（1）争议事项是否依该国法律为可仲裁事项；（2）承认和执行该裁决是否将违背该国公共政策。如经审查，不符合可仲裁性和公共政策的要求，则可拒绝承认和执行。
根据公约第6条的规定，如果裁决书业经向作出国或其所依据的适用法律国主管机关申请撤销或中止，受理执行申请的外国法院，如认为适当，可暂缓作出执行裁定；或依申请方之请求，要求对方提供适当的担保。
《纽约公约》第5条列举的拒绝承认和执行的理由是穷尽性的，不存在其他可援引作为拒绝执行的情形，而且公约规定中不审查仲裁裁决的实体，法院不得以仲裁有事实或法律上的错误为由拒绝执行，同时不予承认与执行仲裁裁决的举证责任主要由被申请执行的当事人承担。
吉林省白山市人民政府


白山市土地利用总体规划实施办法

第3号

《白山市土地利用总体规划实施办法》已经2000年5月9日市政府第1次常务会议通过，现予发布施行。

市 长

二OOO年五月十七日


白山市土地利用总体规划实施办法

第一章 总 则

第一条 为了强化土地利用总体规划的宏观调控作
用，合理利用土地，依法保护和开发土地资源，保障经济
和社会发展的需要，根据《中华人民共和国土地管理法》、
《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定和《吉
林省人民政府关于白山市土地利用总体规划的批复》（吉
政函[1999]134号），结合我市实际，制定本办法。
第二条 业经省政府批准的《白山市土地利用总体规
划（1997-2010）》及所辖的长白县、抚松县、临江市、靖
宇县、江源县土地利用总体规划，必须严格执行，任何单
位和个人不得擅自改变。
凡在本市行政辖区内使用土地的单位和个人，均须遵
守本办法。
第三条 各级人民政府实施土地利用总体规划，应当
采取有力措施，严格限制农用地转为建设用地，控制建设
用地总量，对耕地实行特殊保护，保证耕地总量动态平衡。
第四条 各级人民政府应当科学、合理地调整土地利
用结构，优化土地资源配置，加强对土地利用的宏观调控
和计划管理。
实施土地利用总体规划，应当根据土地资源分布特
点，加大对土地的开发、复垦和整理力度，发掘存量土地
利用潜力，促进土地资源的集约、高效利用，保证国民经
济和社会各项事业的协调、持续发展。
第五条 各县（市）的各项土地利用规划指标，必须
控制在《白山市土地利用总体规划》规定的范围之内（见
附表）。

第二章 规划的实施方针和目标

第六条 土地利用总体规划的实施，必须贯彻落实
“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策，
必须坚持“一要吃饭、二要建设”的方针，对土地用途
实行管制制度。
第七条 各级人民政府实施土地利用总体规划，必须
保持耕地总量动态平衡，严格控制城市、村庄和集镇建设
用地规模，保证土地利用可持续发展，并按照土地供给制
约和引导需求的原则，统筹安排各业用地。
第八条 各级人民政府实施土地利用总体规划，应当
依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护
的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，以
1997年为基期，2000年为近期规划，2010年为规划期。
第九条 经批准的土地利用总体规划的修改，须经原
批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确
定的土地用途。

第三章 土地利用分区

第十条 实施土地利用总体规划，应当按照土地基本
用途的不同划定土地利用区。
第十一条 土地利用分区应当以土地适宜性为基础，
根据规划原则、土地利用调整次序和经济社会发展的需要
划定。
第十二条 土地利用分区应当结合实际，因地制宜地
确定，一般可按下列类型划定：
（一）农业用地区：是指为发展农业生产需要划定的
土地区域。
（二）园地区：是指发展果、桑、茶、橡胶及其他多
年生作物需要划定的土地区域。
（三）林业用地区：是指发展林业和改善生态环境需
要划定的土地区域。
（四）牧业用地区：是指发展畜牧业需要划定的土地
区域。
（五）城镇、村镇建设用地区：是指城镇、村镇建设
需要划定的土地区域。
（六）独立工矿用地区：是指独立于城镇、村镇建设
用地区之外的工矿建设需要划定的土地区域。
（七）自然和人文景观保护区：是指为保护特殊的自
然、人文景观划定的土地区域。
（八）其他用地区：是指根据实际利用需要划定的其
他用地区域。

第四章 耕地保护

第十三条 各级人民政府实施土地利用总体规划，必
须坚持执行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕
地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的
单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没
有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照有关
规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
第十四条 必须坚持实行基本农田保护制度。对下列
耕地，应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，
并实施严格管理：
（一）经县级以上人民政府批准确定的粮、棉、油生
产基地内的耕地。
（二）高产、稳产田和可以改造的中、低产田。
（三）蔬菜生产基地。
（四）农业科研、教学试验田。
（五）按照国家规定应当划入基本农田保护区的其他
耕地。
划定的基本农田，应当占本行政区域内耕地的百分之
八十以上。
第十五条 非农业建设必须节约使用土地，可以利用
荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
非农业建设，应当充分利用城镇、村镇空闲地和旧城
区改造，提高土地利用率。
第十六条 禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地
上建房、挖砂、采石、取土等。
第十七条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已
经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又
可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个
人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动
工建设的，应当按照规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，
经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单
位的土地使用权。

第五章 土地开发、复垦和整理

第十八条 各级人民政府应当鼓励单位和个人按照土
地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失
的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应
当优先开发成农用地。
第十九条 各级人民政府应当鼓励土地整理。县（市）
区和乡镇人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地
利用总体规划，对田、水、路、林、村进行综合整治，提
高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生
态环境。
各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治
闲散地和废弃地。
第二十条 因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的，
用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条
件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专
项用于土地复垦。对复垦的土地，应当优先用于农业。

第六章 实施措施

第二十一条 对违反本办法规定，擅自改变土地利用
总体规划和土地用途的，由县级以上人民政府土地行政主
管部门依据《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规
的规定予以处罚。
第二十二条 各级人民政府应当实行耕地保护责任制
度，把土地利用总体规划的实施纳入本级政府工作目标考
核的重要内容，健全和完善建设用地审批程序，加强土地
利用中期规划和年度计划管理，自觉接受同级人大及其常
委会的监督和社会监督。
第二十三条 培育和完善地产市场，依法实施土地有
偿使用制度，并从土地收益金和耕地开垦费中提取一定比
例作为土地开发、复垦、整理基金，实行有偿投入，滚动
发展。
第二十四条 实施市、县（市）区、乡镇三级土地利
用总体规划，实行土地利用总体规划层级控制。健全和完
善土地利用监测网络，加强对土地利用和基本农田保护区
的动态监测，坚决制止和依法查处乱占、滥用土地行为。

第七章 附 则

第二十五条 各县（市）人民政府可以依据本办法的
规定，制定本行政区域土地利用总体规划实施细则。
第二十六条 本办法由市人民政府法制局负责解释，
由市土地行政主管部门负责组织实施。
第二十七条 本办法自发布之日起施行。