财政部、国家税务总局关于１９９９年中国出版对外贸易总公司进口图书资料免征进口环节增值税的通知
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财政部、国家税务总局关于１９９９年中国出版对外贸易总公司进口图书资料免征进口环节增值税的通知
财政部、国家税务总局关于1999年中国出版对外贸易总公司进口图书资料免征进口环节增值税的通知
财政部 国家税务总局
海关总署：
经国务院批准，对国家新闻出版署所属中国出版对外贸易总公司1999年为全国各大专院校和科研单位进口用于科研、教学的65．3万美元的图书、文献、报刊及其他资料（包括只读光盘）免征进口环节增值税，其中：北京海关进口49万美元，天津海关进口3．2万美元，广州
海关进口13．1万美元。超过上述规定限额部分照章征收进口环节增值税。对本通知下达以前已征税款准予退还。
请通知有关海关办理免税事宜。
1999年9月3日
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商品房预售登记备案制度初探
陈永亮 深圳市农科房地产开发公司法律部
当前，很多地方房地产市场主管部门统一制作的《房地产预售合同》中明确约定“卖方应于本房地产预售合同生效之日起七日内将该合同向房地产产权登记机关作登记备案”，相当多的购房人也都认为只要其与开发商签订的《房地产预售合同》经过了国土产权部门的备案登记，就被赋予了合同的法律效力，因此可以躺在权利的温床上高枕无忧，根本不用担心被不良的开发商“一房多卖”而落得“钱房两空”。笔者针对相当多的购房者将自己房产权利能否得到有效保障的希望都寄托在商品房预售登记备案制度上的心理，就商品房预售登记备案制度的法律基础、法律性质与法律效力等相关问题发表以下浅见，求教于诸方家。
一、商品房预售登记备案制度的法律基础
1、《城市房地产管理法》第44条第2款规定“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案”。
2、《城市商品房预售管理办法》第10条规定“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。预售人应当在签约之日起３０日内持商品房预售合同向县级以上人民政府房地产管理部门和土地管理部门办理登记备案手续”。
第13条还规定：“开发企业未按本办法办理预售登记，取得商品房预售许可证明预售商品房的，责令停止预售、补办手续，没收违法所得，并可处以已收取的预付款1％以下的罚款”。
3、《城市房地产开发经营管理条例》第27条第2款规定“房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起３０日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案”。
上述条款是我国现行法律对商品房预售进行登记备案的规定，不难看出国家实行登记备案制度的立法目的主要是通过对商品房预售合同的管理，对房地产开发商预售商品房行为的合法性进行审查，以保护预购人的合法权益，进而防止预售期间“一房多卖”现象的发生。但是如何理解商品房预售登记备案制度的法律性质？经登记备案的商品房买卖合同能产生什么样的法律效力，未经办理登记备案又能产生什么样的法律后果，此类法律规定并未予以明确。那么，地方性法规对此是否加以补充，对该法律制度进行完善呢？我们通过对上海和广东两地的相关规定进行分析，发现目前对该制度的认识与做法也存在不同的观点与分歧：
1、《上海市房地产登记条例》第32条规定：“下列房地产权利的文件，当事人应当备案登记：（1）商品房预售及变更合同；……当事人未办理前款所列文件登记的不得对抗第三人”，可见，其认为登记备案为商品房预售合同的对抗要件，不否认未经登记备案的预售合同的法律效力，但没有对抗第三人的效力。
2、《珠海市房地产登记条例》第47条规定：“商品房预售人不依法办理商品房预售合同登记备案手续，造成商品房预售合同无效……”，可见，其认为登记备案为商品房预售合同的生效要件，没有登记备案的商品房预售合同是无效并得不到法律保护的。
3、《深圳经济特区房地产转让条例》第38条规定：“房地产开发商应当按房地产登记机关的规定将预售房地产的 买卖合同向房地产登记机关备案”。第61条还规定：“房地产开发商预售房地产，未按规定将房地产买卖合同报登记机关备案而预售房地产的，由主管机关对转让人处以转让价款百分之五以下的罚款；转让人持有房地产 开发资质证的，可视情节轻重做出警告、不予资质年审或者吊销房地产开发资质证的处罚”，可见，其认为未经登记备案不影响商品房预售合同的民事法律效力，但开发商应承担相应的行政处罚责任。
二、商品房预售登记备案制度的性质与法律效力分析
由于国家未曾对商品房预售登记备案制度的性质有明确的界定，各地对此的做法也极不统一，那么，如何对该制度进行正确地认识与对待，就成为方家进行分析与探讨的一个热点。
笔者认为，商品房预售的登记备案制度可以保护购房者的合法权益，也可以避免和预防一些不必要的纠纷，在很大程度上起着维护不动产交易安全的作用。但该制度本身并不是一种物权登记，它使购房者取得了对尚未实际存在即尚在建的商品房的具有物权性质的期待权，而且我国相关法律法规只赋予了商品房预售登记行政上的意义，却未赋予其法律强制上的意义。如果将登记备案的行政义务与商品房预售合同的民事法律效力捆绑在一起，显然是不符合民法理论及相关法律规定的。
一直以来，我国的房地产管理法带有浓厚的行政管理色彩，从行政立法与民事立法的分工来看，同样应当将违反行政性规定的行为后果与违反民事法律规定的行为后果分开处理。行政立法是为了调整行政管理法律关系，其行政处罚方式多种多样，不但可以进行行政处罚，还可以进行经济制裁，甚至可以两者并用。但民事立法却是为了调整平等主体之间的民事法律关系，但不具有处罚性质。当这两种法律关系独立存在时，尚不存在争议；当行政责任与民事责任发生竞合时，同样应由这两种法律规范各司其责任，分别处理。如果以违反行政性规范为由而牵涉到民事行为无效，就相当于是用行政法规调整民事法律关系，从而混淆了两种规范的分工界限。从法理上来讲，行政法律规范的效力和适用范围，仅能限于行政法律关系本身，而不能越权涉及至民事法律关系，这是市场经济和社会法制化的基本要求。因此，只有法律和行政法规明确规定，违反了这种强制性规范的后果为无效时，才能依法认定这种行为无效。否则，只能按照相应的行政法规进行相应的行政处罚或经济制裁。
商品房预售合同的登记备案只作为一种行政意义上的义务，并非合同的生效要件，其所登记的是商品房预售合同中约定的债权债务关系。在传统民法中，登记制度是针对不动产的物权归属和变动而设计的，而预售的商品房是在建设中的期房，在买卖时还未建好，也不可能和现房那样成立完整意义上的房屋所有权或其他物权，更谈不上因物权的变动问题而产生对期房产权的登记。同时按照我国现行的“房屋登记是房屋所有权的制唯一公示方法”的原则，购房人在办理产权转移登记之前只能是债权人，不可能取得所购房屋的所有权，因此，商品房预售合同的登记备案也无法产生如同产权转移登记那样的对抗力的顺位保留的效力。
故此，可以认为，商品房预售合同的登记备案性质上应为国家对商品房预售所为的行政管理行为和措施，不是确认合同效力的必备条件，与商品房预售合同的民事法律效力是没有关系的。对此，近年来出台的广东省乃至最高人民法院的相关司法解释也都做过明确的确认。其中，广东省高院《关于合同法施行后认定房地产开发经营合同效力问题的指导意见》第19条曾规定：“预售合同未经办理登记备案手续的，不影响预售合同的效力”，2003年6月1日正式施行的《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第6条第1款也作了同样的规定：“当事人以商品房预售合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，不予支持”。
三、 商品房预售登记备案的制度缺陷与补救
正是由于相关法律法规和司法解释都只赋予了商品房预售登记行政上的意义，却未赋予其法律强制上的意义，致使商品房的预售登记成为一个摆设，并导致商品房的一房多售和商品房抵押与预售的冲突，无法真正起到保护购房人之权益，维护财产交易安全的功能与作用。当商品房预售登记备案对一个买卖合同的效力问题并不产生任何影响，最多只承担一些行政处罚责任的时候，它就显得没有那么重要了，这样，承购人的合法权益遭受不良房地产开发商的不法侵害也就难以避免了。
也正因为如此，房地产开发企业可以将房屋多次销售给不同的人，也可以待楼价上涨后卖给他人赚取更高的利润。于是，商品房的一房多售、抵押后预售、预售后抵押的现象就多了起来，不久前在深圳发生的“香珠花园”事件，开发商一房多卖涉及房屋247套，涉案金额2亿多元；在上海发生的“天天花园”事件，279套房产被开发商卖了600多次，一套房产竟重复卖了7家；还有被数百业主和诸多媒体闹得沸沸扬扬的号称“广州生态第一盘” 的“广地花园”事件，开发商涉嫌骗贷，重复售楼资金过亿元……
此类恶意侵害买受人合法权益、严重影响到整个房地产行业的健康发展的不良事件在当前我国房地产法律体系业初步建立和完善，政府主管部门对房地产行业的管理、指导和监督职能不断加强的今天，为什么还是会屡见不鲜、层出不穷？笔者认为除了我国商品房市场仍处于发育阶段，市场主体的一些经营行为尚需规范、相关的法律仍需完善、行政管理无法到位、未能对整个市场给予严格地法律监督等诸多大环境的因素之外，还有一个重要的原因就是商品房预售登记备案制度的强制力度不够，未能够赋于品房预售登记备案制度的准物权效力，从而真正保护购房人最关心最需要的物权。
如果能将商品房预售登记备案制度上升到实质意义上法律强制的高度，则必然要求将登记作为预售合同的生效要件，从而使得经过商品房预售登记备案这一公示程序，使该合同约定的债权取得对抗第三人的法律效力。这样，才能强制房地产开发企业与购房者必须到有关部门进行合同登记，在思想上和行动上予以足够的重视，通过登记使合同产生公示和公信的法律效力，对抗第三人的购房行为和不良开发商的欺诈行径，减少商品房预售的纠纷，通过行政部门的登记监管行为，彻底打破房地产开发企业利用商品房预售套取资金、企图达到一本万利的美梦，从制度上杜绝房地产登记与管理上的漏洞，从而达到维护消费者的合法权益，维护正常的房地产开发秩序，促进整个国民经济快速、有序、健康的发展之根本目的。
黑龙江省人民政府
黑龙江省持证执法和监督规定
（2001年9月24日黑龙江省人民政府令第11号发布自2001年10月1日起施行）
第一条 为了提高行政执法队伍和行政执法监督队伍的法律素质，加强对持证执法和持证监督活动的规范和管理，促进行政执法单位依法行使职权，根据《黑龙江省规范行政执法条例》（以下简称《条例》）的有关规定，制定本规定。
第二条 本规定所称的行政执法单位包括：各级人民政府（含其依法设立的派出机关，下同），县级以上人民政府所属的依法取得行政执法权的部门和实行垂直领导的部门（含各部门依法设立的派出机构，以下简称行政执法部门），法律、法规授予行政执法权的组织以及行政机关依法委托执法的单位。
本规定所称的行政执法证件，是表示行政执法人员依法有权对一定范围内的公民、法人和其他组织实施行政管理的资格证明。
本规定所称的行政执法监督检查证件，是表示行政执法监督人员依法有权对一定范围内的行政执法单位和行政执法人员的行政执法活动实施监督检查的资格证明。
第三条 本省行政区域内所有行政执法证件和行政执法监督检查证件的持证人及其所在单位，均应执行本规定。
第四条 行政执法证件的持证人，必须是符合《条例》第九条规定的行政执法人员，并按照本规定通过法律培训考试。
行政执法监督检查证件的持证人，必须是县级以上各级人民政府负责法制工作的机构和各行政执法部门负责法制工作的机构（以下分别简称政府法制机构和部门法制机构）中从事行政执法监督工作的人员（以下简称行政执法监督人员），并按照本规定通过法律培训考试。
第五条 行政执法证件和行政执法监督检查证件的持证人在取得证件之前，应当接受综合法律培训和专业法律培训；在有关行政执法和层级监督方面的重要法律、法规、规章发布后，应当参加相应的法律知识培训。
综合法律培训的内容，包括对各类行政执法人员和行政执法监督人员普遍适用的综合规范行政执法、促进依法行政方面的法律、法规、规章和业务知识，具体内容和培训教材由省政府法制机构统一确定；专业法律培训的内容，包括从事部门及岗位行政执法或者行政执法监督所必须掌握的有关专业法律、法规、规章和业务知识，具体内容及培训教材分别由有关省级行政执法部门提出，报省政府法制机构确认。
第六条 综合法律培训和专业法律培训采取以下办法：
(一)对行政执法监督人员的综合法律培训，由省政府法制机构统一组织，各市(行署)、县(市、区)政府法制机构和有关省级行政执法部门予以配合。
(二)对县级以上行政执法部门中的行政执法监督人员的专业法律培训，由有关省级行政执法部门分别组织，省政府法制机构负责督促指导。
(三)对省级行政执法人员的综合法律培训，由省政府法制机构统一组织；对市（行署）以下各级行政执法人员的综合法律培训，由市（行署）政府法制机构或者其认可的县(市、区)政府法制机构统一组织，上级政府法制机构负责督促指导。
(四)对各级行政执法人员的专业法律培训，由有关省级行政执法部门或者其认可的市（行署）、县(市、区)行政执法部门分别组织，上级行政执法部门和同级政府法制机构负责督促指导。组织培训的部门应当将培训计划报负责督促指导的机关备案。
(五)对国家和省实行垂直领导的行政执法部门中的行政执法人员和行政执法监督人员的综合法律培训和专业法律培训，由省政府法制机构会同有关省级行政执法部门统一组织。
省级行政执法部门根据需要，会同省政府法制机构对前款规定的有关法律培训作出统一安排的，从其安排。
第七条 经过综合法律培训和专业法律培训的人员必须参加相应的考试，试题题库分别由省政府法制机构和省级有关行政执法部门负责编制。具有规章制定权的市的政府法制机构和行政执法部门，可以根据本市地方性法规和政府规章的规定对题库中的有关内容予以补充。
法律培训考试由组织培训的机关负责，对有关法律培训负责督促指导的机关予以监督。
第八条 参加法律培训考试合格的，由组织培训的机关颁发培训合格证书。综合法律培训和专业法律培训合格证书，分别由省政府法制机构和有关省级行政执法部门统一印制。
取得综合法律培训和专业法律培训合格证书的人员，由其所在单位出具其符合本规定第四条规定资格的证明文件，向发证机关申请办理相应的行政执法证件或者行政执法监督检查证件。市（行署）以下行政执法部门对本部门的行政执法监督人员出具的证明文件，须加盖本级政府法制机构的印章。
经过法律培训考试不合格的，可以补考一次。经补考仍不合格或者未按照规定参加法律培训考试的人员，不予颁发培训合格证书，并由组织培训的机关向其所在单位提出其不适宜从事行政执法或者行政执法监督工作的建议。
第九条 按照《条例》的规定由省人民政府统一印制的行政执法证件和行政执法监督检查证件，由省政府法制机构代省人民政府统一印制，以县级以上人民政府的名义颁发，具体事宜由本级政府法制机构按照本条第二款、第三款的规定办理。
对行政执法监督人员、省级行政执法部门的行政执法人员以及国家和省实行垂直领导的部门的各级行政执法人员的证件颁发，由省政府法制机构负责；对其他行政执法人员的证件颁发，由其所在市(行署)、县(市)政府法制机构分级负责；经市（行署）政府法制机构同意，市（行署）辖区政府法制机构可以负责本区行政执法人员的证件颁发工作。
行政执法证件和行政执法监督检查证件由发证机关统一编号、注册，加盖本级人民政府证件专用钢印。
第十条 国家实行垂直领导的部门的行政执法人员使用国家统一规定的行政执法证件的，从其规定，但持证人员所在单位应当将国家统一规定的证件样本、持证人员的基本情况、证件编号和反映其法律培训状况的有效证明等资料向本级政府法制机构备案。经备案审查，持证人员的法律培训状况不符合本规定的，应当按照本规定参加法律培训考试。
省以下实行垂直领导的部门的行政执法人员按照本规定第九条第二款的规定取得行政执法证件后,其所在市(行署)、县(市、区)行政执法部门应当将持证人员的基本情况书面通知本级政府法制机构。
市（行署）以下行政执法部门的行政执法监督人员按照本规定第九条第二款的规定取得行政执法监督检查证件后，其所在部门应当将持证人员的基本情况书面通知本级政府法制机构和上级行政执法部门。
第十一条 对行政执法证件和行政执法监督检查证件实行年度检验。持证人员所在单位应当按照省政府法制机构的统一规定，将证件报送发证机关检验。持证人员的法律素质状况及其参加规定的法律知识培训、考试的情况，应当作为年度检验的一项重要内容。
按照本规定第十条第一款的规定取得的行政执法证件，由有关省级行政执法部门报送省政府法制机构进行年度检验。
年度检验工作在每年4月30日前结束。逾期未按照规定检验或者经检验注销的证件一律失效。
第十二条 行政执法证件和行政执法监督检查证件遗失，应当声明作废，由持证人员所在单位向发证机关申请补发。
行政执法证件和行政执法监督检查证件损坏或者持证人员情况发生变化需要换发证件的，由持证人员所在单位出具证明，申请发证机关予以更换。
行政执法证件和行政执法监督检查证件的持证人因离职、调动或者其他情况不符合持证条件的，其所在单位应当收回其证件，交还发证机关。
第十三条 各级政府法制机构和行政执法部门，有权根据《条例》和本规定，对层级监督范围内的行政执法证件的持证人进行相应的法律素质测试。试题从本规定第七条第一款规定的题库中抽取。经法律素质测试不合格的人员，应当暂扣其行政执法证件，并通知其所在单位安排其离岗参加必要的法律培训，经法律培训考试合格后方可再次持证上岗。
第十四条 行政执法证件的持证人有下列行为之一的，由《条例》规定的具有层级监督权的政府法制机构或者行政执法部门责令改正、给予批评教育，并可暂扣其行政执法证件；情节严重的，由发证机关收缴其行政执法证件，并按照《条例》的有关规定追究有关责任人员的行政责任：
(一)实施调查、检查或者行政处罚时，不主动出示符合《条例》规定的行政执法证件表明身份的；
(二)打、骂行政管理相对人或者有其他不文明执法行为造成不良影响的；
(三)超越职权、滥用职权或者徇私舞弊的；
(四)不依法履行或者拖延履行法定职责的；
(五)因故意或者过失导致作出的行政执法行为违法，给国家利益或者公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的；
(六)利用行政执法证件谋取私利或者从事违法活动的；
(七)持有的行政执法证件无效、与本人身份不符或者将证件交给他人使用的；
(八)法律、法规、规章规定的其他违法违纪行为。
公民、法人或者其他组织能够提供证据证明行政执法人员执法时有前款规定情形的，可以提请前款规定的机关依法处理。
第十五条 行政执法监督检查证件的持证人，有权在《条例》规定的层级监督范围内，采取下列监督方式和手段：
(一)依法检查或者调查行政执法资格、依据、内容、程序的合法性和适当性，并当场制止、纠正违法或者不当的行政行为；
(二)调阅、审查被检查单位的有关执法档案、卷宗、文件或者资料；
(三)责令被检查单位及其行政执法人员履行法定职责或者落实有关层级监督工作制度；
(四)对行政执法人员进行法律素质测试；
(五)暂扣行政执法证件，并报所属的监督机关确定扣证期限；
(六)行使《条例》、省政府有关规章以及监督机关赋予的其他职权。
行政执法监督检查证件的持证人履行前款规定的监督职责时，应当主动出示证件；除对当场发现并须及时纠正的执法违法行为进行检查纠正外，不得少于2人；被检查单位和人员应当予以配合。
第十六条 行政执法监督检查证件的持证人不依法履行监督职责，利用证件谋取私利或者干扰正当的行政执法活动，违法实施监督或者存在其他违法违纪问题，以及持有的证件无效或者与本人身份不符的，由《条例》规定的具有层级监督权的机关暂扣其证件，并报发证机关备案；情节严重的，由发证机关收缴其证件，并按照《条例》的有关规定追究有关责任人员的行政责任。
第十七条 对行政执法证件和行政执法监督检查证件的持证人暂扣证件的期限为15日以上6个月以下。暂扣证件的机关应当于扣证之日起3日内书面通知持证人员所在单位，并抄报发证机关。 行政执法人员和行政执法监督人员在被暂扣证件期间，不得从事行政执法和行政执法监督工作。
需要收缴证件的，由暂扣证件的机关提请发证机关决定。发证机关应当在作出决定之日起3日内书面通知持证人员所在单位和暂扣证件机关。被收缴证件人员应当调离相应岗位。
第十八条 违反本规定，不组织有关人员参加法律培训，滥发培训合格证书，以及违法印制、发放和不依法使用行政执法证件或者行政执法监督检查证件的，由《条例》规定的具有层级监督权的政府法制机构或者行政执法部门下发《行政执法监督通知书》责令限期纠正，并可给予通报批评；拒不纠正或者情节严重的，依照《条例》的有关规定追究有关责任人员的行政责任。
第十九条 行政执法证件和行政执法监督检查证件的发证机关，应当建立持证人员的法律培训档案，并对本行政区域内的证件档案实行微机联网和规范化管理。
第二十条 本规定由省政府法制机构负责组织实施。各市(行署)、县(市、区)政府法制机构和省级行政执法部门法制机构分别在本级政府和本部门的领导下，负责本规定在本行政区域和本系统的组织实施。
第二十一条 本规定所称的“以上”、“以下”，均含本数、本级在内。
第二十二条 本规定自2001年10月1日起施行。1995年3月20日黑龙江省人民政府令第2号发布的《黑龙江省行政执法证件和行政执法监督检查证件管理办法》同时废止。
各级行政执法人员和行政执法监督人员依照本规定正式实行持证执法和持证监督的时间，由省、市（行署）、县（市、区）人民政府分级公告确定。自县级以上人民政府公告之日起，公告范围内未按照《条例》和本规定通过法律培训考试并取得行政执法证件和行政执法监督检查证件的人员，一律不得从事行政执法和行政执法监督工作；原经各级政府及其法制机构颁发的行政执法证件和行政执法监督检查证件同时失效。
陈永亮 深圳市农科房地产开发公司法律部
当前，很多地方房地产市场主管部门统一制作的《房地产预售合同》中明确约定“卖方应于本房地产预售合同生效之日起七日内将该合同向房地产产权登记机关作登记备案”，相当多的购房人也都认为只要其与开发商签订的《房地产预售合同》经过了国土产权部门的备案登记，就被赋予了合同的法律效力，因此可以躺在权利的温床上高枕无忧，根本不用担心被不良的开发商“一房多卖”而落得“钱房两空”。笔者针对相当多的购房者将自己房产权利能否得到有效保障的希望都寄托在商品房预售登记备案制度上的心理，就商品房预售登记备案制度的法律基础、法律性质与法律效力等相关问题发表以下浅见，求教于诸方家。
一、商品房预售登记备案制度的法律基础
1、《城市房地产管理法》第44条第2款规定“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案”。
2、《城市商品房预售管理办法》第10条规定“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。预售人应当在签约之日起３０日内持商品房预售合同向县级以上人民政府房地产管理部门和土地管理部门办理登记备案手续”。
第13条还规定：“开发企业未按本办法办理预售登记，取得商品房预售许可证明预售商品房的，责令停止预售、补办手续，没收违法所得，并可处以已收取的预付款1％以下的罚款”。
3、《城市房地产开发经营管理条例》第27条第2款规定“房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起３０日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案”。
上述条款是我国现行法律对商品房预售进行登记备案的规定，不难看出国家实行登记备案制度的立法目的主要是通过对商品房预售合同的管理，对房地产开发商预售商品房行为的合法性进行审查，以保护预购人的合法权益，进而防止预售期间“一房多卖”现象的发生。但是如何理解商品房预售登记备案制度的法律性质？经登记备案的商品房买卖合同能产生什么样的法律效力，未经办理登记备案又能产生什么样的法律后果，此类法律规定并未予以明确。那么，地方性法规对此是否加以补充，对该法律制度进行完善呢？我们通过对上海和广东两地的相关规定进行分析，发现目前对该制度的认识与做法也存在不同的观点与分歧：
1、《上海市房地产登记条例》第32条规定：“下列房地产权利的文件，当事人应当备案登记：（1）商品房预售及变更合同；……当事人未办理前款所列文件登记的不得对抗第三人”，可见，其认为登记备案为商品房预售合同的对抗要件，不否认未经登记备案的预售合同的法律效力，但没有对抗第三人的效力。
2、《珠海市房地产登记条例》第47条规定：“商品房预售人不依法办理商品房预售合同登记备案手续，造成商品房预售合同无效……”，可见，其认为登记备案为商品房预售合同的生效要件，没有登记备案的商品房预售合同是无效并得不到法律保护的。
3、《深圳经济特区房地产转让条例》第38条规定：“房地产开发商应当按房地产登记机关的规定将预售房地产的 买卖合同向房地产登记机关备案”。第61条还规定：“房地产开发商预售房地产，未按规定将房地产买卖合同报登记机关备案而预售房地产的，由主管机关对转让人处以转让价款百分之五以下的罚款；转让人持有房地产 开发资质证的，可视情节轻重做出警告、不予资质年审或者吊销房地产开发资质证的处罚”，可见，其认为未经登记备案不影响商品房预售合同的民事法律效力，但开发商应承担相应的行政处罚责任。
二、商品房预售登记备案制度的性质与法律效力分析
由于国家未曾对商品房预售登记备案制度的性质有明确的界定，各地对此的做法也极不统一，那么，如何对该制度进行正确地认识与对待，就成为方家进行分析与探讨的一个热点。
笔者认为，商品房预售的登记备案制度可以保护购房者的合法权益，也可以避免和预防一些不必要的纠纷，在很大程度上起着维护不动产交易安全的作用。但该制度本身并不是一种物权登记，它使购房者取得了对尚未实际存在即尚在建的商品房的具有物权性质的期待权，而且我国相关法律法规只赋予了商品房预售登记行政上的意义，却未赋予其法律强制上的意义。如果将登记备案的行政义务与商品房预售合同的民事法律效力捆绑在一起，显然是不符合民法理论及相关法律规定的。
一直以来，我国的房地产管理法带有浓厚的行政管理色彩，从行政立法与民事立法的分工来看，同样应当将违反行政性规定的行为后果与违反民事法律规定的行为后果分开处理。行政立法是为了调整行政管理法律关系，其行政处罚方式多种多样，不但可以进行行政处罚，还可以进行经济制裁，甚至可以两者并用。但民事立法却是为了调整平等主体之间的民事法律关系，但不具有处罚性质。当这两种法律关系独立存在时，尚不存在争议；当行政责任与民事责任发生竞合时，同样应由这两种法律规范各司其责任，分别处理。如果以违反行政性规范为由而牵涉到民事行为无效，就相当于是用行政法规调整民事法律关系，从而混淆了两种规范的分工界限。从法理上来讲，行政法律规范的效力和适用范围，仅能限于行政法律关系本身，而不能越权涉及至民事法律关系，这是市场经济和社会法制化的基本要求。因此，只有法律和行政法规明确规定，违反了这种强制性规范的后果为无效时，才能依法认定这种行为无效。否则，只能按照相应的行政法规进行相应的行政处罚或经济制裁。
商品房预售合同的登记备案只作为一种行政意义上的义务，并非合同的生效要件，其所登记的是商品房预售合同中约定的债权债务关系。在传统民法中，登记制度是针对不动产的物权归属和变动而设计的，而预售的商品房是在建设中的期房，在买卖时还未建好，也不可能和现房那样成立完整意义上的房屋所有权或其他物权，更谈不上因物权的变动问题而产生对期房产权的登记。同时按照我国现行的“房屋登记是房屋所有权的制唯一公示方法”的原则，购房人在办理产权转移登记之前只能是债权人，不可能取得所购房屋的所有权，因此，商品房预售合同的登记备案也无法产生如同产权转移登记那样的对抗力的顺位保留的效力。
故此，可以认为，商品房预售合同的登记备案性质上应为国家对商品房预售所为的行政管理行为和措施，不是确认合同效力的必备条件，与商品房预售合同的民事法律效力是没有关系的。对此，近年来出台的广东省乃至最高人民法院的相关司法解释也都做过明确的确认。其中，广东省高院《关于合同法施行后认定房地产开发经营合同效力问题的指导意见》第19条曾规定：“预售合同未经办理登记备案手续的，不影响预售合同的效力”，2003年6月1日正式施行的《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第6条第1款也作了同样的规定：“当事人以商品房预售合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，不予支持”。
三、 商品房预售登记备案的制度缺陷与补救
正是由于相关法律法规和司法解释都只赋予了商品房预售登记行政上的意义，却未赋予其法律强制上的意义，致使商品房的预售登记成为一个摆设，并导致商品房的一房多售和商品房抵押与预售的冲突，无法真正起到保护购房人之权益，维护财产交易安全的功能与作用。当商品房预售登记备案对一个买卖合同的效力问题并不产生任何影响，最多只承担一些行政处罚责任的时候，它就显得没有那么重要了，这样，承购人的合法权益遭受不良房地产开发商的不法侵害也就难以避免了。
也正因为如此，房地产开发企业可以将房屋多次销售给不同的人，也可以待楼价上涨后卖给他人赚取更高的利润。于是，商品房的一房多售、抵押后预售、预售后抵押的现象就多了起来，不久前在深圳发生的“香珠花园”事件，开发商一房多卖涉及房屋247套，涉案金额2亿多元；在上海发生的“天天花园”事件，279套房产被开发商卖了600多次，一套房产竟重复卖了7家；还有被数百业主和诸多媒体闹得沸沸扬扬的号称“广州生态第一盘” 的“广地花园”事件，开发商涉嫌骗贷，重复售楼资金过亿元……
此类恶意侵害买受人合法权益、严重影响到整个房地产行业的健康发展的不良事件在当前我国房地产法律体系业初步建立和完善，政府主管部门对房地产行业的管理、指导和监督职能不断加强的今天，为什么还是会屡见不鲜、层出不穷？笔者认为除了我国商品房市场仍处于发育阶段，市场主体的一些经营行为尚需规范、相关的法律仍需完善、行政管理无法到位、未能对整个市场给予严格地法律监督等诸多大环境的因素之外，还有一个重要的原因就是商品房预售登记备案制度的强制力度不够，未能够赋于品房预售登记备案制度的准物权效力，从而真正保护购房人最关心最需要的物权。
如果能将商品房预售登记备案制度上升到实质意义上法律强制的高度，则必然要求将登记作为预售合同的生效要件，从而使得经过商品房预售登记备案这一公示程序，使该合同约定的债权取得对抗第三人的法律效力。这样，才能强制房地产开发企业与购房者必须到有关部门进行合同登记，在思想上和行动上予以足够的重视，通过登记使合同产生公示和公信的法律效力，对抗第三人的购房行为和不良开发商的欺诈行径，减少商品房预售的纠纷，通过行政部门的登记监管行为，彻底打破房地产开发企业利用商品房预售套取资金、企图达到一本万利的美梦，从制度上杜绝房地产登记与管理上的漏洞，从而达到维护消费者的合法权益，维护正常的房地产开发秩序，促进整个国民经济快速、有序、健康的发展之根本目的。
黑龙江省持证执法和监督规定
黑龙江省持证执法和监督规定
（2001年9月24日黑龙江省人民政府令第11号发布自2001年10月1日起施行）
第一条 为了提高行政执法队伍和行政执法监督队伍的法律素质，加强对持证执法和持证监督活动的规范和管理，促进行政执法单位依法行使职权，根据《黑龙江省规范行政执法条例》（以下简称《条例》）的有关规定，制定本规定。
第二条 本规定所称的行政执法单位包括：各级人民政府（含其依法设立的派出机关，下同），县级以上人民政府所属的依法取得行政执法权的部门和实行垂直领导的部门（含各部门依法设立的派出机构，以下简称行政执法部门），法律、法规授予行政执法权的组织以及行政机关依法委托执法的单位。
本规定所称的行政执法证件，是表示行政执法人员依法有权对一定范围内的公民、法人和其他组织实施行政管理的资格证明。
本规定所称的行政执法监督检查证件，是表示行政执法监督人员依法有权对一定范围内的行政执法单位和行政执法人员的行政执法活动实施监督检查的资格证明。
第三条 本省行政区域内所有行政执法证件和行政执法监督检查证件的持证人及其所在单位，均应执行本规定。
第四条 行政执法证件的持证人，必须是符合《条例》第九条规定的行政执法人员，并按照本规定通过法律培训考试。
行政执法监督检查证件的持证人，必须是县级以上各级人民政府负责法制工作的机构和各行政执法部门负责法制工作的机构（以下分别简称政府法制机构和部门法制机构）中从事行政执法监督工作的人员（以下简称行政执法监督人员），并按照本规定通过法律培训考试。
第五条 行政执法证件和行政执法监督检查证件的持证人在取得证件之前，应当接受综合法律培训和专业法律培训；在有关行政执法和层级监督方面的重要法律、法规、规章发布后，应当参加相应的法律知识培训。
综合法律培训的内容，包括对各类行政执法人员和行政执法监督人员普遍适用的综合规范行政执法、促进依法行政方面的法律、法规、规章和业务知识，具体内容和培训教材由省政府法制机构统一确定；专业法律培训的内容，包括从事部门及岗位行政执法或者行政执法监督所必须掌握的有关专业法律、法规、规章和业务知识，具体内容及培训教材分别由有关省级行政执法部门提出，报省政府法制机构确认。
第六条 综合法律培训和专业法律培训采取以下办法：
(一)对行政执法监督人员的综合法律培训，由省政府法制机构统一组织，各市(行署)、县(市、区)政府法制机构和有关省级行政执法部门予以配合。
(二)对县级以上行政执法部门中的行政执法监督人员的专业法律培训，由有关省级行政执法部门分别组织，省政府法制机构负责督促指导。
(三)对省级行政执法人员的综合法律培训，由省政府法制机构统一组织；对市（行署）以下各级行政执法人员的综合法律培训，由市（行署）政府法制机构或者其认可的县(市、区)政府法制机构统一组织，上级政府法制机构负责督促指导。
(四)对各级行政执法人员的专业法律培训，由有关省级行政执法部门或者其认可的市（行署）、县(市、区)行政执法部门分别组织，上级行政执法部门和同级政府法制机构负责督促指导。组织培训的部门应当将培训计划报负责督促指导的机关备案。
(五)对国家和省实行垂直领导的行政执法部门中的行政执法人员和行政执法监督人员的综合法律培训和专业法律培训，由省政府法制机构会同有关省级行政执法部门统一组织。
省级行政执法部门根据需要，会同省政府法制机构对前款规定的有关法律培训作出统一安排的，从其安排。
第七条 经过综合法律培训和专业法律培训的人员必须参加相应的考试，试题题库分别由省政府法制机构和省级有关行政执法部门负责编制。具有规章制定权的市的政府法制机构和行政执法部门，可以根据本市地方性法规和政府规章的规定对题库中的有关内容予以补充。
法律培训考试由组织培训的机关负责，对有关法律培训负责督促指导的机关予以监督。
第八条 参加法律培训考试合格的，由组织培训的机关颁发培训合格证书。综合法律培训和专业法律培训合格证书，分别由省政府法制机构和有关省级行政执法部门统一印制。
取得综合法律培训和专业法律培训合格证书的人员，由其所在单位出具其符合本规定第四条规定资格的证明文件，向发证机关申请办理相应的行政执法证件或者行政执法监督检查证件。市（行署）以下行政执法部门对本部门的行政执法监督人员出具的证明文件，须加盖本级政府法制机构的印章。
经过法律培训考试不合格的，可以补考一次。经补考仍不合格或者未按照规定参加法律培训考试的人员，不予颁发培训合格证书，并由组织培训的机关向其所在单位提出其不适宜从事行政执法或者行政执法监督工作的建议。
第九条 按照《条例》的规定由省人民政府统一印制的行政执法证件和行政执法监督检查证件，由省政府法制机构代省人民政府统一印制，以县级以上人民政府的名义颁发，具体事宜由本级政府法制机构按照本条第二款、第三款的规定办理。
对行政执法监督人员、省级行政执法部门的行政执法人员以及国家和省实行垂直领导的部门的各级行政执法人员的证件颁发，由省政府法制机构负责；对其他行政执法人员的证件颁发，由其所在市(行署)、县(市)政府法制机构分级负责；经市（行署）政府法制机构同意，市（行署）辖区政府法制机构可以负责本区行政执法人员的证件颁发工作。
行政执法证件和行政执法监督检查证件由发证机关统一编号、注册，加盖本级人民政府证件专用钢印。
第十条 国家实行垂直领导的部门的行政执法人员使用国家统一规定的行政执法证件的，从其规定，但持证人员所在单位应当将国家统一规定的证件样本、持证人员的基本情况、证件编号和反映其法律培训状况的有效证明等资料向本级政府法制机构备案。经备案审查，持证人员的法律培训状况不符合本规定的，应当按照本规定参加法律培训考试。
省以下实行垂直领导的部门的行政执法人员按照本规定第九条第二款的规定取得行政执法证件后,其所在市(行署)、县(市、区)行政执法部门应当将持证人员的基本情况书面通知本级政府法制机构。
市（行署）以下行政执法部门的行政执法监督人员按照本规定第九条第二款的规定取得行政执法监督检查证件后，其所在部门应当将持证人员的基本情况书面通知本级政府法制机构和上级行政执法部门。
第十一条 对行政执法证件和行政执法监督检查证件实行年度检验。持证人员所在单位应当按照省政府法制机构的统一规定，将证件报送发证机关检验。持证人员的法律素质状况及其参加规定的法律知识培训、考试的情况，应当作为年度检验的一项重要内容。
按照本规定第十条第一款的规定取得的行政执法证件，由有关省级行政执法部门报送省政府法制机构进行年度检验。
年度检验工作在每年4月30日前结束。逾期未按照规定检验或者经检验注销的证件一律失效。
第十二条 行政执法证件和行政执法监督检查证件遗失，应当声明作废，由持证人员所在单位向发证机关申请补发。
行政执法证件和行政执法监督检查证件损坏或者持证人员情况发生变化需要换发证件的，由持证人员所在单位出具证明，申请发证机关予以更换。
行政执法证件和行政执法监督检查证件的持证人因离职、调动或者其他情况不符合持证条件的，其所在单位应当收回其证件，交还发证机关。
第十三条 各级政府法制机构和行政执法部门，有权根据《条例》和本规定，对层级监督范围内的行政执法证件的持证人进行相应的法律素质测试。试题从本规定第七条第一款规定的题库中抽取。经法律素质测试不合格的人员，应当暂扣其行政执法证件，并通知其所在单位安排其离岗参加必要的法律培训，经法律培训考试合格后方可再次持证上岗。
第十四条 行政执法证件的持证人有下列行为之一的，由《条例》规定的具有层级监督权的政府法制机构或者行政执法部门责令改正、给予批评教育，并可暂扣其行政执法证件；情节严重的，由发证机关收缴其行政执法证件，并按照《条例》的有关规定追究有关责任人员的行政责任：
(一)实施调查、检查或者行政处罚时，不主动出示符合《条例》规定的行政执法证件表明身份的；
(二)打、骂行政管理相对人或者有其他不文明执法行为造成不良影响的；
(三)超越职权、滥用职权或者徇私舞弊的；
(四)不依法履行或者拖延履行法定职责的；
(五)因故意或者过失导致作出的行政执法行为违法，给国家利益或者公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的；
(六)利用行政执法证件谋取私利或者从事违法活动的；
(七)持有的行政执法证件无效、与本人身份不符或者将证件交给他人使用的；
(八)法律、法规、规章规定的其他违法违纪行为。
公民、法人或者其他组织能够提供证据证明行政执法人员执法时有前款规定情形的，可以提请前款规定的机关依法处理。
第十五条 行政执法监督检查证件的持证人，有权在《条例》规定的层级监督范围内，采取下列监督方式和手段：
(一)依法检查或者调查行政执法资格、依据、内容、程序的合法性和适当性，并当场制止、纠正违法或者不当的行政行为；
(二)调阅、审查被检查单位的有关执法档案、卷宗、文件或者资料；
(三)责令被检查单位及其行政执法人员履行法定职责或者落实有关层级监督工作制度；
(四)对行政执法人员进行法律素质测试；
(五)暂扣行政执法证件，并报所属的监督机关确定扣证期限；
(六)行使《条例》、省政府有关规章以及监督机关赋予的其他职权。
行政执法监督检查证件的持证人履行前款规定的监督职责时，应当主动出示证件；除对当场发现并须及时纠正的执法违法行为进行检查纠正外，不得少于2人；被检查单位和人员应当予以配合。
第十六条 行政执法监督检查证件的持证人不依法履行监督职责，利用证件谋取私利或者干扰正当的行政执法活动，违法实施监督或者存在其他违法违纪问题，以及持有的证件无效或者与本人身份不符的，由《条例》规定的具有层级监督权的机关暂扣其证件，并报发证机关备案；情节严重的，由发证机关收缴其证件，并按照《条例》的有关规定追究有关责任人员的行政责任。
第十七条 对行政执法证件和行政执法监督检查证件的持证人暂扣证件的期限为15日以上6个月以下。暂扣证件的机关应当于扣证之日起3日内书面通知持证人员所在单位，并抄报发证机关。 行政执法人员和行政执法监督人员在被暂扣证件期间，不得从事行政执法和行政执法监督工作。
需要收缴证件的，由暂扣证件的机关提请发证机关决定。发证机关应当在作出决定之日起3日内书面通知持证人员所在单位和暂扣证件机关。被收缴证件人员应当调离相应岗位。
第十八条 违反本规定，不组织有关人员参加法律培训，滥发培训合格证书，以及违法印制、发放和不依法使用行政执法证件或者行政执法监督检查证件的，由《条例》规定的具有层级监督权的政府法制机构或者行政执法部门下发《行政执法监督通知书》责令限期纠正，并可给予通报批评；拒不纠正或者情节严重的，依照《条例》的有关规定追究有关责任人员的行政责任。
第十九条 行政执法证件和行政执法监督检查证件的发证机关，应当建立持证人员的法律培训档案，并对本行政区域内的证件档案实行微机联网和规范化管理。
第二十条 本规定由省政府法制机构负责组织实施。各市(行署)、县(市、区)政府法制机构和省级行政执法部门法制机构分别在本级政府和本部门的领导下，负责本规定在本行政区域和本系统的组织实施。
第二十一条 本规定所称的“以上”、“以下”，均含本数、本级在内。
第二十二条 本规定自2001年10月1日起施行。1995年3月20日黑龙江省人民政府令第2号发布的《黑龙江省行政执法证件和行政执法监督检查证件管理办法》同时废止。
各级行政执法人员和行政执法监督人员依照本规定正式实行持证执法和持证监督的时间，由省、市（行署）、县（市、区）人民政府分级公告确定。自县级以上人民政府公告之日起，公告范围内未按照《条例》和本规定通过法律培训考试并取得行政执法证件和行政执法监督检查证件的人员，一律不得从事行政执法和行政执法监督工作；原经各级政府及其法制机构颁发的行政执法证件和行政执法监督检查证件同时失效。
