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中共哈尔滨市委 哈尔滨市人民政府


哈发〔2004〕3号


中共哈尔滨市委 哈尔滨市人民政府关于开展创建“平安哈尔滨”活动的决定



（2004年2月12日）


　　为全面开创我市社会治安综合治理新局面，积极营造“努力快发展，全面建小康，振兴哈尔滨”的良好社会环境，按照省委、省政府开展创建“平安龙江”活动的统一部署和要求，现就开展创建“平安哈尔滨”活动作如下决定：

　　一、创建“平安哈尔滨”是现实而紧迫的政治任务
　　（一）创建“平安哈尔滨”具有现实和深远的意义。我市是全省政治、经济、文化中心，在加快建设小康社会的进程中创建“平安哈尔滨”，是践行“三个代表”重要思想，贯彻党的十六大、十六届三中全会精神和省委要求的战略举措；是适应新形势，为我市改革发展营造和谐稳定的社会环境和公正高效法治环境的迫切需要；是执政为民，切实保障广大人民群众根本利益的必然选择；也是我市提前实现全面建设小康社会宏伟目标的重要前提和保证。

　　（二）创建“平安哈尔滨”是全市各级党政组织和全社会的政治责任。创建“平安哈尔滨”既是全面建设小康社会的重要内容和战略目标，也是当前应对维护社会稳定工作机遇与挑战的阶段性任务。全市上下必须统一思想，形成共识，党政齐抓共管，进一步加大社会治安综合治理工作力度，发挥政法机关主力军作用，充分调动广大人民群众的积极性，上下联动，层层创建，条块结合，分段推进，巩固成果，总体达标。

　　二、创建“平安哈尔滨”的指导思想和目标
　　（三）创建“平安哈尔滨”的指导思想。要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕振兴老工业基地和“努力快发展，全面建小康，振兴哈尔滨”的大局，坚持科学的发展观，以人为本，努力营造让人民安居乐业、让企业平安经营的环境，使“平安哈尔滨”成为有力的招商资源、重要的投资环境和加快发展的竞争优势，推动我市经济持续快速协调健康发展和社会的全面进步。

　　（四）创建“平安哈尔滨”的目标。通过创建“平安哈尔滨”，实现社会治安形势平稳，无严重影响国家安全和政治稳定的重大事件，最大限度地避免发生影响大、后果严重的重大群体性事件和造成社会恐慌的重大恶性案件及事故，确保发案少、秩序好、环境优良、人民满意、全市平安稳定的局面，实现我市社会治安综合治理工作全省当龙头、全国争一流的总目标。

　　深入实施警民打防工程和层层开展创安活动，把打击和防范犯罪与正确处理人民内部矛盾相结合，立足长效，促进平安。各司法和执法部门以广泛开展人民满意活动为载体，转变执法观念，增强为民意识，自觉接受监督，重塑形象，严格执法，保障平安。创建“平安哈尔滨”要一年起步夯实基础，两年见效重点突破，三年达标形成机制，不断完善，巩固提高。

　　开展“四个创建”，即从2004年起三年内，75%以上的区县（市）、80%以上的街乡（镇）、70%以上的社区（村）、70%的单位（场所）达到平安创建标准。同时开展“平安大道”、“平安厂店”、“平安学校”等各种形式的创建活动。

　营造“五个环境”，即深入开展矛盾纠纷排查调处，全力维护社会稳定，努力营造稳定的社会政治环境；进一步推进警民打防工程，完善社会治安防控体系，始终保持对刑事犯罪活动的高压态势，努力营造安定的社会治安环境；认真解决交通、消防和安全生产隐患，强化管理监督，努力营造安全的生产生活环境；加强以执法为民为中心的政法队伍建设，确保严格公正执法，努力营造公正高效的法治环境；强化大局意识，不断提升服务水平，努力营造宽松的经济发展环境。

　形成“六个机制”，即形成严密的排调机制、有力的打击机制、完善的防范机制、有效的管理机制、可行的教育机制和坚强的保障机制，确保创建“平安哈尔滨”工作长效、深入发展。

　　三、创建“平安哈尔滨”的主要工作措施
　（五）全力维护社会稳定。坚持“稳定压倒一切”的方针，把维护社会稳定置于各项工作的首位。强化情报信息和人民安全防线建设，严密防范、严厉打击境内外敌对势力、民族分裂势力、宗教极端势力、暴力恐怖势力和“法轮功”等邪教组织的渗透破坏活动。认真研究应对国际突发事件和非传统安全因素对社会稳定的影响，根据新形势下人民内部矛盾的特点和规律，正确处理人民内部矛盾和群体性事件，重视和解决群众的切身利益问题，从根本上预防和化解矛盾纠纷。坚持专群结合、综合治理，有效整合各种社会资源，充分调动各方面的力量，努力从源头上、根本上减少矛盾、化解矛盾。要把工作着力点放在基层，建立健全矛盾纠纷排查调处和科学考核机制，抓早、抓小、抓苗头，把工作做在前头，把问题解决在萌芽状态。要教育广大干部群众，通过正常渠道反映和解决问题，逐步把矛盾纠纷的化解工作纳入法制化轨道。切实加强信访工作，妥善处置群体性事件，最大限度地减少对社会稳定的影响。建立健全统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制，强化实战演练，全面提高处置突发事件、恐怖事件和重大灾害事故的能力。

　　（六）严厉打击严重刑事犯罪活动。坚定不移地贯彻“严打”方针，建立经常性的“严打”工作机制，始终保持对刑事犯罪活动的高压态势。重点打击爆炸、杀人、绑架等严重暴力犯罪和黑恶势力犯罪，以及盗窃、抢夺、抢劫等多发性侵财犯罪和毒品犯罪，叫响“命案必破”的口号，力争做到“挂牌全破”。建立完善准确的治安形势分析评估预警机制、科学的工作决策部署机制、正确的运用刑事政策机制、有效的配合制约机制、严格的考评激励机制、有力的经费保障机制，并根据治安形势调整打击的重点和方式，提高打击犯罪效能。加强对互联网信息的监控，及时发现、封堵和删除各种有害信息，依法严厉打击利用和针对信息网络的各种违法犯罪活动。

　　（七）深入推进警民打防工程。坚持“打防结合，预防为主”的方针，不断加大社会治安防控体系建设，转变思想观念，调整工作重心，在人力、物力、财力以及管理体制、考评机制等方面要向防范倾斜，构筑起最大限度预防和打击犯罪的社会治安防控体系。

　　构建社区治安管控网络。公安部门要精简上层、充实基层，使一线警力达到总警力的70%以上。不断推进和规范警务进社区工作，加强实有人口管理，落实出租房屋和流动人口、重点人口等特殊群体的管控措施，预防和遏制违法犯罪。切实加强街、乡（镇）司法所建设，推进法律服务进社区工作，开展人民调解、法制宣传、法律服务、法律援助和“148”法律专线等工作，化解矛盾纠纷，减少“民转刑”案件发生。

　构建街面巡逻防控网络。赋予交警路面治安管理职责，巡警的主要力量投放到一、二类街道，搞好城市主干道、繁华区域的治安巡逻；全市社区警务车设置GPS卫星定位管理系统，由110统一调度，加强对三、四类街路和广场、车站、码头等社会面的联动巡逻；社区民警负责组织群防群治力量，加强居民社区治安联防。

　构建卡点查缉堵控网络。在市内交通要道建立重大警情治安卡点，发挥交通摄像点、交通岗亭、巡逻岗亭作用；在城市出口建立治安查报站，实行24小时值守；在周边县（市）国道、省道旁设立治安卡点，实行外围盘查堵截，形成三个层次的堵控防线。

　　构建单位内部守控网络。在党政机关、金融网点、水电气热、易燃易爆等重点部位，推行安全守控“一把手”责任制，落实人防、物防、技防措施；在企事业单位，推行企业治安法人守控责任制，构建企业内部治安防控体系；在大专院校，构筑以校园“110”为平台，以群防群治队伍为骨干，以校地共建为基础的校园治安防控体系。

　　整合群防群治联防网络。进一步发展壮大城乡社区保安员、治安信息员、“低保”联防员、义务看护员和场所保安员等5支群防群治队伍，逐年推进各级政府购买公益性岗位和聘雇社区保安员工作。公安机关要整合、培训保安队伍，发展和壮大保安力量，促进治安防范社会化、规范化和产业化。

　　（八）切实搞好法制宣传教育。把加强法制和道德教育作为预防违法犯罪的治本之策，结合推进依法治市工作，充分运用电视、报刊等新闻媒体法制宣传教育的特殊作用，大力开展“四五”普法教育。通过开展学校、社会和家庭相结合的法制、道德教育工作，推动公民学法、懂法、守法、用法。通过组织学习、培训等方式，教育执法人员提高法律意识，严格依法办事、依法行政，正确运用法律法规解决新问题。做好公证、律师等法律服务工作，切实维护公民的合法权利。做好预防青少年违法犯罪工作，实施“免疫工程”，开设法制教育课程，配齐配强法制副校长；实施“净化工程”，开展“绿色网吧”等建设，营造青少年健康成长的社会环境；实施“爱心工程”，创建“青少年维权岗”，做好有不良行为的学生和社会闲散青少年的教育和管理；实施“基地工程”，建立青少年传统教育阵地；实施“细胞工程”，开展“十星户”、“模范家长”等活动，形成社会各界广泛参与预防青少年犯罪工作的格局。建立社区安置帮教体系，壮大帮教志愿者队伍，努力预防和减少刑释解教人员重新违法犯罪。深入开展“见义勇为”评选活动，弘扬正气，鞭挞邪恶，调动广大群众与违法犯罪作斗争的积极性。

　　（九）大力加强安全管理工作。把确保安全作为执政为民的首要任务，牢固树立“责任重于泰山”和安全第一的思想。正确处理安全与发展的关系，建立城市灾害预警、防治和应急处置机制，抓好交通、防火和生产安全工作，认真有效地实施畅通工程，深入开展创建平安大道活动；广泛开展消防和安全生产宣传教育；加大公众聚集场所、地下商业街等重点部位的安全管理和安全专项整治工作的力度，落实安全防范和隐患整改措施，坚决遏制各种事故特别是重特大事故的发生。坚持“扫黄打非”，加强对互联网的安全检查，加大对网吧的整治力度，净化社会环境。加强企业、学校和铁路周边治安秩序整治工作。对非法枪支、爆炸物品、有毒有害物品要依法纠缴和实行统一管理，坚决消除治安隐患。

　　（十）努力优化经济发展的法治环境。适应经济社会发展的要求，服从和服务于发展大局，切实提高司法、执法和行政工作水平，严格执法制度和执法程序。大力整顿和规范市场经济秩序，积极防范、严厉打击各类危害市场经济秩序的犯罪活动，最大限度地预防重大经济犯罪、职务犯罪的发生；最大限度地减少经济犯罪给国家、集体和个人财产造成的损失；最大限度地减轻经济犯罪给经济安全带来的危害。加强民事审判工作，坚决依法纠正因地方保护主义和部门本位主义等造成的裁判不公和打官司难、执行难的问题，维护司法公正，为各类经济主体提供平等的法律保护，营造公平竞争的市场环境。强化行政效能监察和内部监督管理，提高执法人员的服务意识、大局意识和执法水平，认真查处和解决不依法行政问题。

　　推进有关行政审批制度改革，公开办事程序，简化审批手续，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的工作机制。全面推行首问负责制、服务承诺制、限时办结制、失职追究制、否定报备制、无偿代办制等六项制度，最大限度地保护投资者、纳税人的合法权益。

　　（十一）大力加强政法和行政执法队伍建设。紧紧围绕营造和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境，牢固树立执法为民的思想，坚决摒弃那些不合时宜和错误的执法观念，树立严格依法履行职责的观念、法律面前人人平等的观念、尊重和保障人权的观念。强化证据意识、程序意识、权限意识和自觉接受监督的意识，使各项执法、行政活动真正体现人民的愿望，维护人民的利益。坚决杜绝发生伤害群众感情、漠视群众疾苦、侵害群众利益的行为。大力开展学习培训和练兵比武活动，不断提高人员素质，优化队伍结构。把自查自纠、整顿提高同群众监督结合起来，认真解决政法和行政执法队伍中存在的突出问题。积极推进司法体制改革和干部人事制度改革，加强规范化管理，严把进口，畅通出口，竞争上岗，建立末位惩戒或退让制度，逐步形成优胜劣汰的管理机制。总结正反典型，形成良好的用人导向和争先创优的氛围。加强纪律作风建设，坚持从严治警，完善各种监督制约机制，通过定期检查、明察暗访等形式，解决执法中存在的突出问题。继续推行执法和司法公开，建立新闻发布制度，定期公布信息，把评价治安和队伍的权力更多地交给人民群众，自觉地接受群众和社会各界的监督，把政法和行政执法队伍建设提高到一个新水平。

　四、建立并完善有力的组织领导和保障机制
　　（十二）建立创建工作领导责任机制。各级党委、政府及有关部门要把创建“平安哈尔滨”作为“一把手工程”，切实加强领导，帮助解决工作中的困难和问题。市委成立创建“平安哈尔滨”活动领导小组，办公室设在市委政法委。各区、县（市）和市直有关部门都要成立相应领导机构和办事部门，结合本地区、本部门实际，制定具体工作方案。要全面落实领导责任，把创建工作的各项任务目标分解落实到部门、到人，与经济等工作同部署、同落实、同检查、同考评。

　　（十三）坚持党对政法工作的绝对领导。各级党委要牢固树立“三个代表”重要思想在政法工作中的指导地位，树立执法为民的观念，大力加强政法各级班子建设，听取工作汇报，解决实际问题，支持政法部门履行职能，创造良好的执法条件和环境。各级党委政法委要充分发挥职责作用，总揽政法工作全局，组织政法各部门根据各自的职能开展政法工作，发挥主力军作用；协调政法各部门统一执法思想，规范执法行为，提高执法水平；强化对政法各部门执法情况的检查、监督，及时纠正执法中的问题，维护法制统一和尊严。落实党委政法委协管政法各部门领导干部的职责，高度负责地抓好政法队伍建设。

　　（十四）加强综治基层组织和基层政法部门建设。基层基础工作是做好各项工作的前提和保障。认真贯彻中央综治委、中央编办《关于加强乡镇、街道社会治安综合治理基层组织建设的若干意见》（综治委〔2003〕20号）要求，进一步规范我市街道、乡（镇）综合治理组织领导和办事机构的设置，在原领导体制基础上，由街道、乡（镇）武装部长承担起抓综治、稳定工作的责任，公安派出所所长挂职任街道、乡（镇）党委副书记，具体抓综治、稳定工作；明确综治专职干部的编制，使街道、乡（镇）综治办至少配备1名专职人员，与武装部合署办公。建立健全街道、乡（镇）司法所，按照规定落实编制，配齐人员。结合事业单位改革，积极探索整合富余人员转向基层综治、稳定工作的途径。把“三所一庭二室”（公安派出所、司法所、看守所、法庭、检察室和社区警务室）基础设施建设纳入社会经济发展的总体规划和财政预算，加大建设和投入力度，严格经费管理，提高资金使用效益，力争用三年时间达到规范化建设标准。

　　（十五）加强和改进公安工作。认真贯彻中共中央《关于进一步加强和改进公安工作的决定》（中发〔２００3〕13号）精神，各级党委要根据实际情况和干部任职条件，逐步实行由同级党委常委或政府副职兼任区、县（市）公安机关主要领导。目前，符合条件的区、县（市）公安局长可高配到副区、县（市）级。

　　（十六）建立完善的经费保障机制。各级政府要按照市委、市政府《关于进一步加强社会治安综合治理的决定》（哈发〔2003〕 19号）精神，把各级社会治安综合治理办公室经费和社会治安防范经费列入财政预算，年度综治工作经费市本级按全市人口人均0.30元、各区按人口人均0.20元、各县（市）按人口人均0.10元拨付。各级政府要结合落实再就业工作，花钱买岗位，加强群防群治队伍的建设。要坚持科技强警、从优待警，确保政法部门正常运转所需的经费，保证政法部门办案和科技强警必需的专项经费，保障政法干警的工资待遇和必要的补助，落实政法干警体检制度、因公死亡保险制度、意外伤害保险制度和牺牲、病故干警特别抚恤金政策。要按照“取之于民、用之于民”的原则，加大市场化运作，多方筹集资金，解决治安防范经费不足的问题。




【案情】


青岛莱科达微电子有限公司（简称莱科达公司）法定代表人与全鸿电子有限公司（简称全鸿公司）唯一股东、董事陈某，分别代表各自公司，并由陈某作为协议中相关物业业主，就所欠货款的清偿问题签订一份欠款偿还协议，协议记载甲方为莱科达公司，乙方为全鸿公司；协议内容为：甲方自2001年起，开始为乙方加工生产液晶显示屏等产品，截至2008年11月30日，乙方共欠甲方货款86.705646万港元。经双方协商，乙方愿意将位于东莞市常平镇丽城花园A15号的一栋物业，按照双方议价，过户给甲方用于偿还欠款。偿还欠款后所余之差额，由甲方分两至三次在2009年3月1日前以现金支付给乙方。全鸿公司股东、董事陈某在乙方处签名，并由陈某于2008年12月17日在协议中相关物业业主处签名并加注：“上载之日期因资料已送去办理房产证，决定何时下来未定，唯乙方必全力配合办理。”因全鸿公司与陈某未按约定履行，莱科达公司诉至法院，请求判令全鸿公司与陈某连带支付货款及利息。


【分歧】


案件审理中，围绕被告个人是否承担法律责任，有三种不同意见：


第一种意见认为，陈某个人不承担责任。主要理由是协议中乙方明确记载为被告全鸿公司，而被告陈某作为被告全鸿公司的法定代表人，在协议中是以乙方名义设定义务的，因此，其个人不承担责任。


第二种意见认为，陈某以有关物业为被告全鸿公司的债务清偿提供非典型担保，在无法按照欠款偿还协议的约定实际履行时，其应承担相应赔偿责任。


第三种意见认为，被告陈某假借被告全鸿公司名义，出于个人目的，以物抵债方式加入到被告全鸿公司清偿原告货款债务的已有法律关系中来，通过代物清偿消灭被告全鸿公司对原告的原有债务。


【评析】


笔者赞同第三种意见，理由：


第一种意见的偏颇之处在于机械解读协议字句，未能从当事人签订协议的动机、目的出发正确认定协议的本质。第二种意见的不当之处在于，对于债的担保的法律性质认识有误：债的担保是债的双方当事人为了保证债权的实现、债务的履行，债务人向债权人作出的具有法律意义的保证措施，其不像主债那样是一定要实现的债权，而只起补充性和预防性作用，只有在主债不能履行时，担保之债才实现。而订立本案欠款偿还协议就是为了实现以物业抵欠款，无主债、从债之分，因而非担保之债。


真意保留制度实际上是外观主义原则在民法上的适用。真意保留，又称内心保留，是指表意人把真实意思保留内心，所作出的表示行为并不反映其真实意思，是一种自知并非真意的意思表示。关于真意保留的效力，通说认为原则上有效，表意人应受该表示的约束，以保护交易安全。


本案中，尽管协议中提到的物业业主并非陈某，但物业房款由陈某支付，陈某与案外人双方产生矛盾之后，陈某遂产生趁双方没有分开时尽快将房屋处理掉的想法。然而，落实在本案欠款偿还协议中的内容就是由被告陈某通过代物清偿消灭被告全鸿公司对原告的原有债务。依据民法原理，被告陈某这种“真意保留”的法律后果为：按照其外在表现的表示行为承担法律责任。


依据民法原理，代物清偿作为清偿债务的方法之一，是以他种给付代替原定给付的清偿，以债权人等有受领权的人现实地受领给付为生效条件，在新债务未履行前，原债务并不消灭；当新债务履行后，原债务同时消灭。虽然代物清偿是以他种给付代替原定给付，但此替代的目的，并非在于消灭旧的债务而成立新的债务即债的更改或债务更替，因而客观上需要清偿人提出现实的他种给付，由清偿受领人现实受领。如果当事人仅达成了合意而没有为现实的给付，则只发生债的客体变更。本案中，虽然约定“以房抵债”的代物清偿方式了结原有债务，但由于代物清偿协议并未实际履行，因此原来的金钱债务并未消灭。


（作者单位：山东省青岛市中级人民法院）